研语：2018年地方政府债务管理政策传递了怎样的信息？

skysun000001 2018-03-27

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2018年3月24日，财政部引发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知（以下简称财预〔2018〕34号）》，“防范化解重大风险”作为三大攻坚战之一的重要任务，该政策文件出台传递出了哪些主要信息，财务人的显微镜，帮您来观察！

一、强调举债的方式和责任。财预〔2018〕34号提到2017年的两次重要会议，分别是全国金融工作会议和国务院常务会议，全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任；国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。这两个文件强调了地方政府债务管理的问责制和债务风险管控的重要性，体现在具体操作上，由于政府债务增量可以体现在未来的政府会计报告中，问责制可以与政府债务增量挂钩；债务风险管控管控强调的是属地责任，着重于预算法的法律效力，即除了发行债券外都是违法违规举债，要受到法律问责。在GDP增幅和政府债务的关系上需要进行平衡，这会考验地方政府的投资决策能力。强调了“加大财政约束力度，硬化预算约束”，彻底将预算的软约束情况控制起来，强化预算的刚性作用。

二、强调举债的偿还能力。财预〔2018〕34号明确要求“地方政府举债要与偿还能力相匹配”，也就是要求地方政府借得来还要还得起哦。强调健全规范地方政府举债融资机制，要求既要开好“前门”，也要严堵“后门”。开好“前门”就是要合理控制债务发行额度，从债券类型和性质看出，债券发行中，加大了地方政府专项债券的发行力度，这主要由于专项债券的偿债能力有一定基础保障；顺带要提一点，从规范举债机制角度上看，PPP可不是政府举债方式哦，但可能会影响政府未来的偿债能力，因为对于政府付费和可行性缺口的项目毕竟未来要在合作期内支付，减少未来的财政收入。堵住“后门”就是禁止以各种方式进行违规举债，如土地、政府购买服务、政府投资基金、PPP等，但“红线”的比例是多少，还是要参考国际上的偿债率和债务率指标，重点是债务风险问题。

三、强调举债的管理流程。财预〔2018〕34号明确了举债管理的五个方面，包括合理确定分地区地方政府债务限额、加快地方政府债务限额下达进度、用好地方政府债务限额、落实全面实施绩效管理要求和推进地方政府债务领域信息公开。其有效信息包括：

（一）强调债务限额管理。主要强调整体上的地方政府债务风险可控，以及如何合理分配地方政府债务限额的五个原则。在整体地方政府债务风险可控方面，最早2014年国办发43号文就规定：地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，控制高风险区域、合理配置低风险区域。如何合理分配地方政府债务限额，给出了明确的分配原则：①充分体现立足财力水平；②防范债务风险；③保障融资需求；④注重资金效益；⑤公平公开透明。并要求分配限额要综合考虑地方政府本级与下级间债务风险可控性。

（二）强调债务的审批效率。财预〔2018〕34号要求“省级财政部门自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起，尽快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序”，这里的审批程序是指必须报本级人大或其常委会批准；且强调下达时限原则上1个月之内，主要是要提高资金的投放效率，增强地方政府资金的充足量。

（三）强调政府债务的合理配置。财预〔2018〕34号要求“用好地方政府债务限额”。这里“用好”地方政府债务限额主要强调了政府债务的合理配置，在限额管理“红线”内，充分利用上年度专项债务未使用限额，通过债券发行达到融资需求。结合财预〔2018〕34号中规定的“合理扩大专项债券使用范围，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券”。从债券发行解决地方政府融资需求看，专项债券发行面对的优先领域会对PPP模式产生一定的替代效应，会优化政府债务结构和规模。

（四）强调政府债务的绩效管理。财预〔2018〕34号首次出现了“资金使用绩效与问责制”相挂钩的具体要求，规定建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，明确了地方政府债务项目的两种管理方式，即滚动管理和绩效管理。强调了政府债务资金与项目之间的关系，即地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支，要优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。特别强调的要优先保障在建工程项目建设，在对于一些不适宜于政府付费类的PPP项目给出了一丝亮光，突出了地方政府创新性投融资的必要性。

（五）强调政府债务的信息公开。 信息公开是最好的消毒剂，财预〔2018〕34号要求完善地方政府债券信息披露机制，，分别明确了一般债券和专项债务发行的信息公开要求，发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息；发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。两种债券发行信息公开内容有区别，是因为两者偿还的资金来源不同，发行一般债券的偿还资金来自于一般公共预算，而偿还专项债券的资金来自于政府基金性预算，导致两者公开的信息内容不同，专项债券发行需要由第三方专业机构出具财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等，体现了债权发行的市场化，也为会计机构、评级机构、律所提供了政府债券发行的业务空间。

四、加强债务风险监测和防范。财预〔2018〕34号再次强调，健全地方政府性债务风险评估和预警机制，对于风险预警机制，国办发[2014]43号文有所规定：建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。34号文更强强化了债务风险动态监测和报告机制，并进一步强调了对高风险地区政府投融资行为的约束性机制，这对于PPP投融资来说，这一要求将会改变PPP的投资风格，强化项目投资的收益性，但并非是狭义上的项目本身收益问题，而是广义上的地方财力收入增加问题，正如文件中所言：加强风险评估和预警结果应用，动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告，提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险，研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。这种政府投资性行为的约束机制要求使得高风险地区政府投资需要考虑PPP模式的使用，特别是自身运营性较强的行业，对于依赖于政府付费的项目难以开展。

五、强化地方政府债券管理。主要体现在专项债券管理改革、政府债券本金偿还机制和发展地方政府债券市场三个方面。（1）债券结构上主要体现对于加大专项债券的使用，给予地方政府更大的自主融资空间，实施专项债券管理改革，34号文首次提出推进地方政府专项债券管理改革。对于债券管理要求实现“双匹配机制”，即实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配，这要求在发行专项债券时要测定好项目的现金流，对于项目的财务分析要求更高。（2）强化政府偿债能力建设，完善地方政府债券本金偿还机制，建立“专项债券借—还的预平衡机制”。提出了本金偿还的多种形式，如到期偿还、提前偿还、分年偿还等，强化了资金的内控要求。（3）建立多元化的政府债券市场体系，形成投资主体多元化结构。34号文要求稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券，积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券，推动地方政府债券投资主体多元化。强调政府债券市场定价机制的市场化，提高政府债券发行的市场化功效。