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编者按： 2016年7月22日中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁应邀出席“新都市圈生态与未来城市峰会”，并就改革化解都市圈发展和中小城市发展的问题作了主旨演讲。李铁主任从北京、上海都市圈与东京、首尔都市圈的比较出发，指出我国都市圈中小城市发展活力不足、轨道交通发展相对滞后等问题，并提出要改革等级化城镇管理体制，打破按行政区域公共资源配置和公共服务供给制度，实现基础设施的市场化供给等思路。 ——本文根据李铁主任在“新都市圈生态与未来城市峰会”上的发言整理 以下为根据李铁主任发言实录整理：
非常高兴今天参加这个会议，和大家讨论谈一下都市圈问题。最近关于都市圈的提法比较多，但是在跟国际上的都市圈进行比较后，我们发现我们对都市圈的认知还有比较大的差距。这里需要先对数据统计做一个说明，比如北京是一个行政辖区，面积有1.68万平方公里，既有主城区，又有远郊区。我们在统计的时候，把密云、延庆、门头沟、房山、大兴等行政区的政府驻地也算作独立的城市，并且我们将镇域常住总人口5万以上的镇也纳入城市统计。 一、都市圈概况比较 北京、上海都市圈与东京、首尔等东亚地区高速增长的城市化地区有什么不同？我们将都市圈范围划分为核心区、都市区和都市圈三个圈层，分别从三个圈层对东京、首尔、北京和上海四个都市圈的面积和人口进行比较。 关于都市圈的比较，我们有几点情况要明确：一是北京、上海都是行政辖区的概念，这与东京、首尔有明显不同；二是都市圈覆盖到周边区域的城市，像北京都市圈真正的核心区是在五环内，但都市圈覆盖的区域除了北京市管辖的1.68万平方公里范围以外，还涉及河北行政管辖区内的一些城市，并没有明确的针对都市圈的行政边界。因此，我们结合都市圈所覆盖区域的半径，以50公里为半径作为都市圈的最大范围。事实上，当半径为100公里的时候，覆盖面积将达3万平方公里以上，一方面范围太大给统计造成很大困难，另一方面东京、首尔都市圈都没有这么大，因此，我们这里不对100公里半径进行讨论。 第一圈层是都市圈核心区。东京都市圈的核心区指的是东京23区部，首尔都市圈的核心就是首尔特别市的范围，北京都市圈的核心区为北京五环内的范围，上海都市圈的核心区则为上海外环线以内的区域。我们可以看到，在都市圈的核心区，东京、首尔、北京、上海的面积非常接近，600多平方公里，而人口规模也基本相当，为1000万人左右。 表1 东京、首尔、北京、上海都市圈比较——核心区范围
第二圈层是都市圈的都市区范围。东京都市圈的都市区指的是东京都范围，北京和上海则分别将北京六环内、上海市域范围作为都市区的范围来统计。需要说明的是，首尔都市圈本身范围较小，其都市区基本上与都市圈范围重叠，因此没有单独对都市区范围进行界定和统计。我们可以看到，东京都市圈的第二圈层面积是2187平方公里，1315万人口，而北京六环以内面积大约有2300平方公里，人口有大约1400多万，上海市域范围面积达6000平方公里，人口大约有2400万人。 表2 东京、首尔、北京、上海都市圈比较——都市区范围
第三圈层是都市圈范围，由一个核心城市被周边若干联系紧密的中小城市包围的区域。东京都市圈是指1都3县，即东京都与崎玉县、千叶县、神奈川县；首尔都市圈则包括了仁川和京畿道地区；北京都市圈，以北京市域范围以及以天安门为中心辐射50公里半径范围形成的区域，包括了河北的一些城市；上海都市圈，以上海主城区辐射50公里半径范围的区域，将上海市域基本包括在这个范围内，还覆盖到了江苏和浙江的少数城市。从表3中我们可以看到，东京都市圈人口近3600万人，首尔都市圈人口是2530万人，北京市域加50公里半径范围的人口约2500万人，上海则是2700万人。很明显，东京都市圈吸纳人口要比北京、上海多。 表3 东京、首尔、北京、上海都市圈比较——都市圈范围
二、都市圈城市规模结构比较 那么我们常说的“都市圈”、“城市群”概念，究竟都市圈里面有多少城市？我们将北京、上海与首尔、东京进行了比较，发现我们的差距。从表4中可以看到，四个都市圈1000万人口以上的城市都只有1个，但都市圈城市规模结构方面的真正差距体现在500万以下的城市上。 首先，100－500万的城市，东京都市圈和首尔都市圈各有3个，东京都市圈内的横滨市人口373万人，川畸市148万、さいたま市（Saitama-shi，埼玉市）126万人；首尔都市圈内3个100万人口以上的城市为仁川、水原和城南市。北京都市圈范围内没有100－500万人口的城市，上海都市圈范围内只有1个人口超过100万的昆山市。50－100万人口的城市中，东京、首尔等2个都市圈内分别有5个；北京和上海都市圈则均没有。从比较中已经可以窥见东京城市群的高度活力。 其次，我们再看20－50万人口的城市，北京、上海与东京都市圈的差距更大。我们将北京、上海远郊区县都考虑在内，将区政府驻地所在街道连片的区域作为一个独立城市，并将镇域常住人口5万以上的镇也作为一个独立区域进行统计。我们发现，北京都市圈内20－50万的城市为8个，仅为日本东京都市圈同规模城市数量（19个）的一半，比首尔都市圈同规模城市数量（10个）还少2个。上海都市圈20－50万人口的城市有17个，比东京还少2个。 差距最大的是5－20万人口的城市，我们看到北京都市圈内5－20万的城市只有24个，仅为东京（84个）的不到1/3;上海都市圈内5－20万的城市，将远郊区以及江苏、浙江在50公里半径内的、镇域人口5万以上的镇全部计算在内，仅有56个，比东京少了28个。由于统计上的困难，我们不对5万人以下规模的城市进行统计。 上面的比较说明什么？说明我们虽然有都市圈，而且都市圈的核心区也已经形成，但是真正意义上大中小城市各具活力的都市圈还并没有形成，核心区周边的中小城市还处于发育期，政策好的城市发展更快一些，政策相对弱的城市在发展上则会受到一定限制。 表4 都市圈城市规模数量比较 三、都市圈轨道交通 决定都市圈发展的一个非常重要的因素就是都市圈周边的交通配置。我们将世界著名的大城市周边的轨道交通情况进行比较：东京的市郊铁路2013公里，地铁304公里；伦敦817万人口，市郊铁路3242公里，地铁415公里；纽约市郊铁路1632公里，地铁368公里；巴黎市248万人口，巴黎大都会区人口超过1000万，巴黎的市郊铁路1883公里，地铁215公里；韩国首尔的市郊铁路269.8公里，地铁为327公里。可以看到，其一，北京的市郊铁路仅82公里，上海的市郊铁路56.4公里，与其他城市的差距很大；其二，北京、上海的地铁分别为554公里和617公里，大大超过国际上的大城市。 这表明我们把交通建设的重点放在了都市核心区，却忽视了周边的中小城市的资源配置和城市发展。这也是北京和上海特大城市病问题非常突出的原因之一。同时也说明，如果在未来的10－20年之内，北京周边的轨道交通政策实施得当，交通资源配置优化，那北京都市圈会得到较大的发展，会向东京都市圈和纽约都市圈看齐。
四、中小城市发展相对滞后 我们注意到近些年来，我国的特大城市、大城市发展非常快。中国千万人口以上的城市达6个，500－1000万的城市10个，而100万人口以上的城市共134个，这在全世界都是没有先例的。我们看到美国有3.6亿人口，但100万以上人口的城市只有9个。这些年我们经常说要发展大城市、特大城市，但是由于大城市、特大城市的过度发展，出现了诸多城市病问题，基础设施跟不上的问题十分突出，水淹城市只是一个现象。我们确确实实感觉到了城市的不方便。 为什么我们到一些发达国家去考察、去旅游的时候，能感觉到这些国家的城市很方便呢？实际上，发达国家的城市发展路径并不像我们所想象的“人口一定都向特大城市、大城市集中”。因为中国有13.7亿的总人口，人口基数远大于其他发达国家，所以直接将中国与发达国家进行比较的话，不具有可比性。因此，我们将中国的一些省份与人口规模相当的发达国家的城市规模数量进行对比，比如，5539万人口的浙江与6460万人口的英国和6630万人口的法国；7976万人口的江苏、8204万人口的四川与8119万人口的德国；9480万人口的河南、9847万人口的山东、1.08亿人口的广东与1.27亿人口的日本进行比较，并且我们将中国六省建成区人口5万以上的镇也统计在内。 我们发现，中国六省100万人口以上的城市普遍多于英法德日。比如，广东有2个1000万人口以上的城市；300－1000万人口的城市，浙江有2个、江苏有5个、四川有1个、广东有5个、山东有2个。每个省都有核心大城市，比如广东的广州、深圳等；浙江的杭州和宁波、江苏的苏州、南京等，四川的成都、天府新区，河南的郑州、山东的青岛等。 表5 中国六省与英法德日50万以上人口的城市数量比较 但是，真正的差距在于5－20万人口以及20－50万人口的城市。中国20－50万人口的城市数量少于德国、法国、日本和英国，像日本20－50万人口的城市数是广东的4倍、是河南的16倍。我们看到，将建成区人口5万以上的镇统计进来后，5到20万人口的城市数字看上去还比较多，但是和东亚国家的日本、与欧洲的法国、德国比还是有非常大的差距，山东为法国的不到1/3，河南为德国的不到1/3，广东约为日本的1/5，而四川几乎为日本的约1/7。 表6 中国六省与英法德日5－50万以下人口的城市数量比较 五、体制根源和发展思路 回头看一下中国城市化发展历程。虽然城市化发展取得了很大的成就，但是我们却存在着一个等级化城市管理体制的问题。在等级化的城市管理体制下，把资源过多集中在特大城市、大城市。为什么中国100万以上人口的城市远多于发达国家？就是因为等级化城市管理体制，通过行政手段来调动资源，推动了大城市、特大城市等高等级城市的发展，相应就抑制了中小城市的发展。 如果我们想真正解决未来城市发展的问题，那么就要打破等级化的行政管理体制，突破行政区域的壁垒，按照市场配置资源的机制来推动中小城市的发展，释放中小城市的发展活力。在这方面我们还有很多功课要做。 第一，中国13.6亿人口，656个城市，建制区人口5万以上的建制镇达882个。如果把这两个数字结合起来，我们的城市有近1500个，和国际上比并不算多。 第二，要研究探索如何解决好人口、土地要素流动的问题。 第三，要研究探索如何更好促进中小城市发展，使得中小城市可以在平等环境下与各类行政等级更高的城市开展公平竞争，这是一个大问题。 最后，我们在研究都市圈和城市群问题时忽视了一个非常重要的体制现象：我们的城市群、都市圈大多数是以行政区划为界限，所有的资源配置是按照行政区域申报的。这样会出现什么样的结果呢？按行政区域配置的资源和与城市等级和公共福利相匹配，等级越高的城市，公共福利越好，其封闭性越强，进而要素很难实现双向流通。 我们也知道中国的行政区域管理下，城市和城市不是协作的关系，是竞争的关系。怎么解决竞争的问题，让要素更畅快的流通，让城市的资源自动寻找新的生长点，促进中小城市的发育壮大，可能对未来中国城市的格局，人口的合理分布，起到非常重要的推动作用。 都市圈发展、中小城市发展的核心在于改革，要通过改革现有的等级化城市管理体制，打破现有的以行政区域来配置公共资源的制度，打破空间封闭和割裂的利益格局，不断完善以市场要素来确定基础设施供给的机制，这是未来解决都市圈发展的最重要的课题。 来源：城市中国网 |
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