广东省主要河口管理现状、存在问题及对策研究

GXF360 2018-04-10

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1 广东省主要河口概况

根据第一次全国水利普查数据成果，广东省有独流入海河流52条，主要的独流入海河流有珠江、韩江、榕江、漠阳江、鉴江和九洲江等6条河流，也相对应有六大河口。

珠江河口是广东省的最大入海河口，上承西江、北江、东江三江径流，下纳南海潮汐，是世界上水沙运动最复杂的河口之一。珠江河口具有“三江汇流，八口出海”的格局，按地理分布情况分为东、西2部分，东四口门为虎门、蕉门、洪奇门和横门，其水砂注入伶仃洋；西四口门为磨刀门、鸡啼门、虎跳门和崖门，其中磨刀门直接注入南海，鸡啼门注入三灶岛与高栏岛之间的水域，虎跳门和崖门注入黄茅海。八大口门动力特征不同，泄洪纳潮情况不一，磨刀门、横门、洪奇门、蕉门、鸡啼门、虎跳门为河优型河口，以河流作用为主，其中磨刀门泄洪量居八大口门之首；位于东、西两侧的虎门和崖门属于潮优型河口，以潮汐作用为主，其中虎门的潮汐吞吐量排在八大口门首位[1]。

韩江河口是我省第二大河口，是一个相对较大的开阔海湾，该海湾以南澳岛为中心，同其北面海山岛、南面勒门列岛一起构成海湾内涨落潮流的东部边界，西面由达濠岛东岸线约束，构成海湾内涨落潮流的西部边界，湾内岛屿不多也不大，浅海地形等深线大致与湾内岸线平行，走向基本为东北—西南。湾内河流出口之间形成相对较小的海湾，呈现出典型的大小海湾嵌套分布的复合海湾形态，海湾岸线相对平顺，以莱芜岛岬为界将韩江四个出海口分为南北两部分，北面为莲阳河、义丰河出海口，南面为新津河、外砂河出海口[2]。

2 广东省主要河口管理现状

河口为河流终段，即河流注入海洋、湖泊或其他河流的地方。本文所指河口主要是指入海河口，河流近口段以河流特性为主，口外海滨以海洋特性为主，河口段的河流因素和海洋因素则强弱交替地相互作用，有独特的性质。

河口管理涉及水利、海洋、国土、海事、航道等多个部门，多年来，因管理职责不清，管理较为混乱，其中又以河口具有河海双重属性，水利部门与海洋部门对河口管理权属交叉重叠明显[3]。以珠江河口的建设项目为例，水利部门主要依据《珠江河口管理办法》、《广东省河口滩涂管理条例》对建设项目进行审核审批，海洋部门则依据《广东省海域使用管理条例》对建设项目的海域使用进行审核。笔者查阅有关历史档案资料发现，自2003年以来，水利部门与海洋部门开始就河海分界问题有了较大的争议，刚开始是互不相容，互不承认。其间关键的历史事件是2007年国家海洋局南海分局对珠江河口整治工程中的“白龙河抛泥区堤围工程”未办理海域使用手续进行行政处罚的事情，对此广东省水利厅向广东省政府作了《关于协调珠江河口整治工程受海洋行政处罚有关问题的请示》(粤水政法〔2007〕2号)。2008年1月，广东省政府对于水利、海洋部门“河海纷争”的问题作出了意见，认定水利、海洋部门对珠江河口项目建设均有法定的管辖权，两个部门在河道入海口管理上虽有交叉重叠，但不意味着法律制度的冲突和职能的对立，应作为目前处理广东省河道入海口管理工作的共识，双方应互相认同、支持和尊重对方的管辖权，切实按照国家相关规定实施管理。至此，水利、海洋部门对“河海纷争”的态度才有了根本性的改变。随后，2008年3月，经广东省水利厅和国家海洋局南海分局友好协商，并根据广东省政府的意见，广东省水利厅和国家海洋局南海分局签署了《珠江河口海域管理问题谅解备忘录》，达成了“相容不相斥”的管理模式。

综上所述，目前水利部门和海洋部门在河口的管理沿袭了“相容不相斥”的管理模式，就是互相尊重各部门管理的法律依据，各自依法管理河口，水利部门依据《珠江河口管理办法》《广东省河口滩涂管理条例》对珠江河口进行管理，海洋部门依据《中华人民共和国海域使用管理法》《广东省海域使用管理条例》进行管理。就历史和现状来看，入海河口的管理达成“相容不相斥”的管理模式是一种妥协的平衡状态，既有入海河口存在河海双重属性的客观原因，又有国家层面未出台相关法律法规明晰权责的客观原因。

3 广东省河口管理存在的主要问题

3.1 建设项目管理交叉重叠

虽然目前水利部门和海洋部门达到了“相容不相斥”的管理模式，但在实际的管理上还是存在着交叉重叠。《广东省河口滩涂管理条例》明确，在主要河口促淤、圈围、围垦滩涂，符合防洪规划的，由省水行政主管部门征求河口所在地地级以上市人民政府的意见后，会同省海洋与渔业、国土资源、交通等部门组织专家论证，报省人民政府审批。而《广东省海域使用管理条例》则规定，公民、法人或者其他组织申请使用海域，应当向海域所在地县级或者不设区的地级市人民政府海洋行政主管部门提出审核申请，报具有审批权限的人民政府审批。

因此，建设单位在河口进行滩涂围垦和开发利用时，既要向水行政主管部门提交占用滩涂的审核申请，也要向海洋部门提交使用海域的审核申请，最终都是报政府审批，造成审批重叠。

3.2 河海管理界线不清晰

造成入海河口建设项目管理交叉重叠最根本的原因就是河海管理界线不清晰。关于河海分界线的问题，早在2003年，珠海市人民政府就向广东省政府作了《关于界定珠江口是河口还是海域的请示》(珠府〔2003〕121号)，请求明确界定有关河口与海域界线和定义。为此，2005年5月广东省人民政府向国务院作了请求明确河道入海口河海界线的请示，提请国务院明确河道入海口水域海河界线的划分标准和管理办法；或者根据《行政许可法》的精神，明确在河海交汇区域，哪些管理活动由水行政主管部门负责，哪些管理活动由海洋行政主管部门负责。国务院法制办公室认为广东省提出的划定河海界线、确定有关部门管理范围十分必要，国务院已责成水利部会同国家海洋局等部门研究制定有关办法。在国家有关办法出台前，广东省对入海河口范围划定有规定的，可按现行规定制定，如没有规定，可确定一个部门受理行政许可申请并会有关部门统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。但时至今日，广东省的河口地区依然未划定河海分界线。

3.3 河口滩涂开发利用过度

珠江河口滩涂经过解放后至20世纪几十年的不断围垦开发，增加了大量农业用地和第二产业用地，给经济快速发展的沿海地区，提供了宝贵发展空间。据不完全统计，20世纪80年代至2003年，珠江河口共围垦滩涂约562 km2，相当于整个南沙区的面积。

解放初期至20世纪80年代，滩涂围垦主要用于农业开发，增加粮食产量，这在当时的历史条件下是符合社会发展规律和国家政策的[4-5]。到90年代末，由于逐渐意识到河口地区过度的滩涂围垦和开发利用会对行洪纳潮产生不利影响，省人大在2001年就颁布实施了《广东省河口滩涂管理条例》，条例实施后对规范全省河口滩涂管理起了重要的作用。但是随着社会经济的不断发展，河口优越的地理位置和河口城市经济发展对土地资源的渴求已成为滩涂围垦的主要目的，越来越多与河争地的行为在发生，深圳机场、南沙港、珠海市临港工业区、高栏港区、洪湾北工业保税区等都是在围垦滩涂的基础上建立起来的，滩涂开发利用在产生经济效益的同时，对河口的地形、防洪纳潮、水沙运动、滩涂延伸速度等也同样产生着不可估量的影响。即使到今天，珠江河口的滩涂围垦也不曾停歇过，这明显有违中央生态文明建设的精神。

4 加强广东省主要河口管理的建议

4.1 建议划定入海河口共管区

笔者认为，要解决目前入海河口管理混乱的问题，首先是要明确河海管理界限。由于入海河口既有河的属性又有海的属性，只用一条线来划定河海的界线明显是与自然规律不符的。因此，这里的界限要包含两层意思，一是划定水利部门的河口管理范围界线，目前珠江河口的管理范围已经《珠江河口管理办法》明确，但其他主要河口的管理范围没有划定，这需要水利部门会相关单位来划定，并报省政府批准；二是海洋部门的海洋上边界线，这同样需由海洋部门会相关单位来划定，报省政府批准。划定水利下边界线和海洋上边界线之后，两线之间形成重叠区，若将此重叠区划定为水利部门和海洋部门的“共管区”，则许多问题可以迎刃而解。

4.2 完善入海河口项目审批机制

明确入海河口共管区后，则需要进一步理清水利部门和海洋部门的权责。对于河口滩涂开发利用项目，比较理想的审批机制是由一个部门会同另外一个部门审核后报省政府批准，但从以往情况来看这条路很难行得通。另外一种审批机制是由项目法人单位同时向水行政主管部门和海洋行政主管部门上报滩涂围垦和海域使用申请，两部门在规定时限内将审查意见上报省政府，由省政府统一批复。后者可以简化珠江河口围垦项目的审批程序，加快推动重点建设项目建设，同时满足双方的职责要求。

4.3 共同严格控制河口滩涂开发利用

河口地区是广东省经济发展的核心区域，尤其是珠江河口地区。但近年来，由于陆域土地开发利用成本的上升和沿海土地资源不足，向河向海要地已逐渐成为常态，将使河口的行洪纳潮压力陡增。因此，建议水利部门和海洋部门严格按照相关法律法规的规定，按照十八大、十九大中央提出的生态文明建设的精神要求，秉持节约优先、保护优先、自然恢复为主的原则，严格控制入海河口滩涂开发利用和围垦项目的审查审批，加强对河口滩涂开发利用的检查、监督，发现违法行为严格执法，严控乱围垦乱开发的现象。