贾玉英：略论唐宋时期“道”“路”制度变迁（上）

“道”、“路”之名称出现于周代。周代郊外“以土地之图，经田野，造县、鄙形体之法；五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。邻、里、酂、鄙、县、遂均为大小不同区划的名称；区划单位的大小与土地多少紧密相连，“十夫二邻之田，百夫一酂之田，千夫二鄙之田，万夫四县之田”，十夫、百夫、千夫、万夫中的“夫”是土地单位，一夫为一百亩。周朝统治者为了治理郊外大小不同的政区，设置了宽窄不同的路，“凡治野，夫间有遂，遂上有径；十夫有沟，沟上有畛；百夫有洫，洫上有涂；千夫有浍，浍上有道；万夫有川，川上有路，以达于畿”（着重号系笔者所加）。径、畛、涂、道、路均是周代在治理郊外田野宽窄不同路的名称，其中“径容牛马，畛容大车，涂容乘车一轨，道容二轨，路容三轨”[1]。显而易见，“道”、“路”是周代井田制下行政区划中宽窄不同路的名称。唐宋时期，“道”、“路”演变为地方监察行政区划的一种制度。

 

一 唐五代时期道制的确立及其变迁

（一）贞观十道制的确立及其变迁

唐初的道有三种，第一种是行台省统领的道，第二种是军事防御道，第三种是行政监察区道，前两种道存在的时间较短。本文所探讨的道主要是第三种道。

 

唐朝立国之初，高祖李渊为笼络前来归降的隋朝官吏，“割置州县以宠禄之”，自此“州县之数，倍于开皇、大业之间”。贞观元年（627），唐太宗为了革除此弊，在合并州县的同时，对地方行政监察体制进行了改革，设置了关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南等十道。史载：“上以民少吏多，思革其弊。二月，命大加并省，因山川形便，分为十道：一曰关内，二曰河南，三曰河东，四曰河北，五曰山南，六曰陇右，七曰淮南，八曰江南，九曰剑南，十曰岭南。京兆、同、华、商、岐、邠、陇、泾、原、宁、庆、鄜、坊、丹、延、灵、会、盐、夏、绥、银、丰、胜为关内道。洛、汝、陕、虢、郑、滑、许、颍、陈、  蔡、汴、宋、亳、徐、濠、宿、郓、齐、曹、濮、青、淄、登、莱、棣、兖、海、沂、密为河南道。蒲、晋、绛、汾、隰、并、南汾、辽、沁、岚、石、忻、代、朔、蔚、泽、潞为河东道。怀、孟、魏、博、相、卫、澶、贝、邢、洺、磁、恒、冀、深、赵、沧、景、德、易、定、幽、涿、瀛、莫、燕、檀、营、平为河北道。荆、峡、归、夔、澧、朗、忠、涪、万、襄、唐、随、邓、均、房、郢、复、金、梁、洋、利、凤、兴、成、扶、文、壁、巴、蓬、通、开、隆、果、渠为山南道。秦、渭、河、鄯、兰、阶、洮、岷、廓、叠、宕、凉、瓜、沙、甘、肃为陇右道。杨、楚、滁、和、寿、庐、舒、光、蕲、黄、安、申为淮南道。润、常、苏、湖、杭、睦、越、衢、婺、括、台、福、建、泉、宣、歙、池、洪、江、鄂、岳、饶、信、虔、吉、袁、抚、潭、衡、永、道、郴、邵、黔、辰、夷、思、僰为江南道。益、嘉、眉、邛、简、资、巂、雅、南会、翼、维、松、姚、恭、戎、梓、遂、绵、剑、合、龙、普、渝、陵、荣、泸为剑南道。广、番、循、潮、南康、泷、端、新、封、南宕、春、罗、南石、高、南合、崖、振、邕、南方、南简、淳、钦、南尹、象、藤、桂、梧、贺、连、南昆、静、乐、南恭、融、容、牢、南林、南扶、南越、南义、交、陆、峰、爱、南德为岭南道。”[2]学术界对唐太宗贞观十道的性质，存在着不同的认识。有学者认为，贞观十道“仍是前代以来的遣使分道巡察制”[3]。也有学者认为，贞观十道“是地方行政区”[4]。以上材料说明：第一，设置十道与合并州县一样，均是唐太宗改革地方行政监察体制的重要内容；第二，唐太宗划分十道“因山川形便”，表面上看似乎是地理区划，但是，根据“凡天下十道，任土所出而为贡赋之差”[5]的记载，说明十道已经具有管理理念；第三，十道下属是实体的州，从行政学上看，道已具有行政区划的雏形。因此，笔者认为，贞观十道是唐朝行政监察道区的雏形，既具有监察性质，也具有行政性质。

 

太宗以后，唐道的体制变迁经历了一个复杂的过程。龙朔三年（663）八月，唐高宗“遣按察大使于十道”[6]。神龙二年（706）二月，唐中宗“选左、右台及内外五品以上官二十人为十道巡察使，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代，考其功罪而进退之” [7]，“凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使”[8]。唐中宗朝十道巡察使职能、升迁考核制度的明确及判官、支使的设置，标志着唐道正式演变为实体监察道区。

 

睿宗景云二年（711）五月，“出使者以山南控带江山，疆界阔远”，不便巡察，于是，将山南道分为山南东道和山南西道，同时，“又自黄河已西分为河西道”，[9]自此，唐朝的道由十道区演变为十二道区。同年六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齐、兖、魏、冀、并、蒲、鄜、泾、秦、益、绵、遂、荆、岐、通、梁、襄、扬、安、闽、越、洪、潭二十四都督，各纠察所部刺史以下善恶”。这一制度很快遭到了不少官员的反对，如太子右庶子李景伯说：“都督专杀生之柄，权任太重，或用非其人，危害不细；今御史秩卑望重，以时巡察，奸宄自禁”。其后，“罢都督，但置十道按察使而已” [10]。

（二）开元十五道的设置及其性质

唐玄宗开元年间，唐玄宗对道制进行了两项改革，使唐道的区划和性质发生重要变化。

 

第一，改十道为十五道制。开元二十一年（733），唐玄宗正式确立了“京畿、都畿、关内、河南、河东、河北、陇右、山南东道、山南西道、剑南、淮南、江南东道、江南西道、黔中、岭南，凡十五道”[11]制度。唐道从十二道区演变为十五道区，突出的变化是缩小了江南道、关内道和河南道的辖区，把江南道析为江南东道、江南西道和黔中三道；在关中道分出了京畿道；河南道中分出了都畿道；罢河西道。唐玄宗“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[12]，并允许诸道采访使置印、设治所。

 

第二，确立了以道管理州县的地方行政体制，唐道正式演变为行政性质。开元二十五年唐玄宗刊定的百官职次令中，明确规定了十五道按察、采访使“以理州县”的职能。杜佑对此记载说：“至开元二十五年刊定职次，著为《格令》……设官以经之，置使以纬之。按察、采访等使以理州县。节度、团练等使以督府军事。租庸、转运、盐铁、青苗、营田等使以毓财货。其余细务因事置使者，不可悉数。其转运以下诸使，无适所治，废置不常。”[13]杜佑是唐代著名的史学家，曾亲身经历过唐玄宗、肃宗、代宗、德宗、顺宗、宪宗等六个皇帝统治时期，对当时制度了解深刻。他对开元二十五年刊定职次令中“按察、采访等使以理州县”的记载，应该是可信的，而这一记载又恰恰说明了开元二十五年按察采访使道的性质才正式演变为行政的，在此之前开元二十一年对十五道制的改革，诸道采访使职能是“检察非法，如汉刺史之职”[14]，道的性质仍为监察。因此，唐道性质由监察向行政演变，应以开元二十五年（737）为界比较准确。

 

（三）唐后期道制的演变

安史之乱以后，唐中央基本上失去了对地方道区的控制，诸道区裂土而治，演变为藩镇割据区。唐肃宗至德年间以后，形成了京畿道、兴凤陇道、泾原道、邠宁道、渭北鄜坊道、朔方道、东畿道、滑卫道、河南道、郑陈道、淮南西道、徐海沂密道、青密道、北都道、河中道、泽潞沁道、成德道、义武道、幽州道、魏博道、横海道、南阳道、山南西道、荆南道、安西道、河西道、陇右道、剑南道、东川道、淮南道、江东道、浙东道、福建道、洪吉道、鄂岳沔道、衡州道、黔州道、岭南道、邕管道、容管道、桂管道、安南道[15]等四十二个道区。

 

唐后期行政监察区道与军政道演变为地方割据区，尽管原因复杂，学者们已提出了不少真知灼见，但统治者增设节度使及采访使节度使化的措施，加速了道区向藩镇割据区的演变步伐。唐朝自高宗永徽年间以后，都督带使持节者，“始谓之节度使，然犹未以名官”。景云二年（711），唐睿宗“以贺拔延嗣为凉州都督、河西节度使。自此而后，接乎开元，朔方、陇右、河东、河西诸镇，皆置节度使”[16]，节度使仍多设置在边防地区。安史之乱以后，由于战事的紧张，统治者不顾后果，不仅在内陆增设节度使，而且将原来非节度使道长官改称为防御使，以采访使兼领防御使，使内陆的采访使道也逐渐演变为节度使道。史载：“自至德以来，天下多难，诸道皆聚兵，增节度使为二十余道；其非节度使者，谓之防御使，以采访使并领之；采访理州县，防御理军事。”[17]唐后期统治者增设节度使，“非节度使者，谓之防御使”，以采访使兼领防御使，从制度上看，采访使“理州县”，防御使“理军事”，道的行政权与军政权是分离的，但问题是采访使兼领防御使的实际运作，使采访使逐渐节度使化，尤其是诸道采访使的称谓改为观察使以后，有战事称节度使，战争结束，“则易以观察之号”[18]，使观察使逐渐演变为节度使的同义词。之后，节度使道设置不仅越来越多，而且专私所领之州，虐视支郡，使唐朝行政监察道与节度使道体制合一，演变为地方割据。宋人洪迈总结说：“唐世于诸道置按察使，后改为采访处置使，治于所部之大郡。既又改为观察，其有戎旅之地，即置节度使。分天下为四十余道，大者十余州，小者二三州，但令访察善恶，举其大纲。然兵甲、财赋、民俗之事，无所不领，谓之都府。权势不胜其重，能生杀人，或专私其所领州，而虐视支郡。”[19]唐道从加强地方控制体系演变为地方割据区的历史教训告诉人们，制度的作用在一定条件下可以逆转，而当时统治者不顾后果的措施会加速制度作用的逆转。

（四）五代时期道制的演变

五代后唐竭力恢复十道区划。长兴三年（932）四月，后唐明宗根据中书门下的上奏，仿照唐朝的《十道图》建立了十道区划制度，“以河南道为上，关内道为第二，河东道第三，河北道第四，剑南道第五，江南道第六，淮南道第七，山南道第八，陇右道第九，岭南道第十”。[20]需要指出的是，五代时期割据林立，后唐的十道仅仅是一种地理区划概念而已，与贞观十道已不可同日而语。

二 宋代路制的确立及其变迁

（一）对宋代路制源头的认识

学术界对宋代路制源头的认识，代表性意见有两种：一宋路“承袭唐代的道”；二宋路从唐朝的转运使演变而来。以上看法虽不无道理，但这些提法过于笼统或不太准确。

 

如上所述，唐道体系在安史之乱以后已演变为藩镇割据，宋路体系不是继承唐朝的道，而是由唐后期的诸道巡院制度演变而来。诸道巡院设置于唐代宗统治初年。当时，农民流离失所，国家赋税难以征收，唐中央财政危机越来越严重。宝应二年（763），度支、盐铁、转运使刘晏“自淮北列置巡院”[21]。《新唐书》对诸道巡院设置的背景和目的记载甚为清楚：“自兵起，流庸未复，税赋不足供费，盐铁使刘晏以为因民所急而税之，则国足用。于是上盐法轻重之宜，以盐吏多则州县扰，出盐乡因旧监置吏，亭户粜商人，纵其所之。江、岭去盐远者，有常平盐，每商人不至，则减价以粜民，官收厚利而人不知贵。晏又以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农。吴、越、扬、楚盐廪至数千，积盐二万余石，有涟水、湖州、越州、杭州四场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、候官、富都十监，岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息。”[22]显然，诸道巡院是在农民流亡严重，中央“赋税不足供费”的背景下，盐铁使刘晏为改革盐法而设置在地方的理财体系。

 

大历年间，诸道巡院演变为向中央传递地方信息的重要渠道，“自诸道巡院距京师，重价募疾足，置递相望，四方物价之上下，虽极远不四五日知，故食货之重轻，尽权在掌握，朝廷获美利而天下无甚贵甚贱之忧”[23]。诸道巡院及时传递地方信息，使唐中央不仅调节了物价，而且获利甚多。朱泚反叛唐室被平定以后，唐德宗“属意聚敛，常赋之外，进奉不息”，诸道巡院趁机擅留户部钱物，“或矫密旨加敛”[24]，为革除此弊，朝廷曾一度罢诸道巡院，但不久发生了灾荒，德宗令“诸道有盐铁处，依旧置巡院勾当” [25]，恢复了诸道巡院体系。

 

唐顺宗朝，诸道巡院由宰相统领，地位提高。永贞元年（805），杜佑以司空平章事、兼诸道转运使以后，“诸道分置巡院，皆统于使”[26]。自此，宰相兼领诸道转运使，巡院统属于转运使。唐宪宗朝，诸道巡院的职能由管理盐法事务、传递市场信息、调节物价，扩大到了监察诸道官吏。如元和四年（809）御史台请求“诸道州府有违法征科者，请委盐铁、转运、度支、巡院察访报台，以凭举奏。”[27]宪宗从其言。

唐文宗朝，诸道巡院逐渐成为监督节度使或观察使的机构。太和元年（827），针对剑南、西川、山南西“，三道诸色钱物，州府逗留，多不送省”的问题，唐文宗按照江西的惯例在“归州置巡院一所，自勾当收管诸色钱物送省”[28]。太和七年（833），唐文宗再次下诏：“诸道方镇刺史等，有聚敛货财、潜行馈遗者”，委度支、盐铁分巡院与御史台“同为访察，不得容蔽”[29]。同年七月，唐文宗令诸道度支、盐铁巡院官，访察本道观察判官对刺史的考察举奏状，刺史序迁后，如果巡院官“访知所举不实，观察判官、分巡院官及知州上佐等，并停见任。一二年不得叙用”。唐懿宗朝，罢河南、江淮、荆襄、江西等道分巡院。

 

五代后唐明宗即位以后，恢复了唐朝诸道巡院制度。长兴元年（930），唐明宗“以大臣一人判户部、度支、盐铁，号曰判三司”，以张延朗充人三司使，“三司置使，自此始”[30]，与此同时，“罢巡院，置转运司”[31]。正如《江南通志》所载：“转运之职肇于唐，时诸道分置巡院”。[32]唐明宗的这一改革，奠定了北宋初年转运司路制体系之基础。为此，笔者认为，宋代路体制的源头是唐后期以来的诸道巡院及五代的转运司。

 

（二）宋代路制的性质及设置状况

学术界对宋代路性质的认识有四种意见。第一，宋路具有中央派出机构的性质[33]；第二，路是宋代地方行政制度的组成部分[34]；第三，“宋代作为路一级的监察区，权力甚重，又很完整，已具备了半行政区域的性质”[35]。笔者认为，宋代的路是地方行政制度的组成部分，而且也是地方监察制度的重要组成部分[36]。宋人司马光在仁宗嘉祐七年（1062）五月的上疏中对此已有明确表述。他说：“及大宋授命……于是节度使之权归于州，镇将之权归于县。又分天下为十余路，各置转运使，以察州县百吏之臧否，复汉部刺史之职，使朝廷之令必行于转运使，转运使之令必行于州，州之令必行于县，县之令必行于吏民。”[37]司马光的这段文字中，已经把转运司路“察州县百吏之臧否”的监察性质，及“转运使之令必行于州”的行政性质，说得很清楚。

 

宋代路由监司路和帅司路两大类组成。其中监司路设置比较普遍，是宋朝路制主体。监司路包括转运使司路（漕司路）、提点刑狱司路（宪司路）、提举常平司路（仓司路）等。在相当长的时间内，提点刑狱路区划、提举常平路区划与转运使路区划是吻合的。帅司路包括经略、安抚、都总管、钤辖司[38]等，尽管帅司路中的安抚司在南宋孝宗朝以后曾发展到全国，但帅司路的辖区因战争之需而变化，不是常制。

 

监司路与帅司路的区域划分原则和性质，均有的差别，其中监司路区域划分多以财政、监察、刑狱等为主线；帅司路区域划分多根据战事之需要。北宋的帅司路多设置在边境或民族矛盾尖锐的地区，南宋战争区域波及面大，帅司路设置相对较多。

（三）宋代监司路制的确立及其变迁

宋代路制取代唐末五代道制，与统一战争的进程几乎同步。宋路设置最早的地区是川蜀。开宝三年（970）七月，太祖“诏蜀州县官以户口差第省员加禄，寻诏诸路亦如之”[39]。这是北宋征服后蜀之后相关的政策诏令中的“诸路”已经有行政区域含义。此后，伴随统一战争的顺利进行，路制也在不断发展。宋太祖统治时期，道制和路制尚处于交替之际，或称道或称路没有严格的规定，原后周统治区多称道，新征服的地区多称路。道或路的机构因袭五代后唐的转运司，转运司基本上是漕运性质。一般而言，原后周统治区仍称道区，新征服的地区多为路区。道区经过唐末五代的政治变迁，已经基本上演变为地理概念，路区则是新兴的行政监察区。

 

宋太宗统治时期，完成了道制区划向路制区划的过渡过程。太平兴国二年（977）八月，宋太宗罢节度使领支郡制度，“自是而后，边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使。又节次以天下土地形势，俾之分路而治矣”[40]，当时，地理概念性质的道依然存在，宋朝人乐史在太平兴国年间编纂《太平寰宇记》时，仍以河南道、关西道、河东道、河北道、剑南西道、剑南东道、江南东道、江南西道、淮南道、山南西道、山南东道、陇右道、岭南道等十三道区为序。

 

淳化四年（993）五月，宋太宗在改革中央三司制度的同时，曾尝试性地改造道制：“始分天下州县为十道，两京为左、右计”[41]，设左、右计使“分判十道事”，总计使“判左、右计事”，置河南、河东、河北、关西、剑南、淮南、江南东道、江南西道、两浙、广南等十道区。然而，改革后“官司各建，政令互出，难以经久”[42]。不久，十道区划制被罢去。至道三年（997），宋太宗在全国确立了十五路区划制度，至此，路制区划彻底取代了道制。

 

北宋初期的转运使路制区划经历了几次调整。史载： “国初罢节镇统支郡，以转运使领诸路事，其分合未有定制。京西分为两路；河北既分南路，又分东、西路；陕西分为陕西河北、西南两路，又为陕府西北路；淮南分为西路；江南分为东、西路；荆湖两路或通置一使；两浙或为东北路，其西南路实兼福建；剑南初曰西川，后分峡路，西川又分东、西路，寻并之。是岁，始定为十五路：一曰京东路，二曰京西路，三曰河北路，四曰河东路，五曰陕西路，六曰淮南路，七曰江南路，八曰荆湖南路，九曰荆湖北路，十曰两浙路，十一曰福建路，十二曰西川路，十三曰峡路，十四曰广南东路，十五曰广南西路。”[43]李昌宪先生在《宋朝路制研究》[44]一文中对宋初转运司路区划的调整已作了较深入探讨，此不赘述。

 

宋真宗朝，对农民起义和兵变多发的川峡路及辖区较大的江南路区划制进行了调整，形成了十八路转运使区划制。咸平四年（1001）三月，宋真宗下“诏分川峡转运使为益、梓、利、夔四路”，[45]将川峡路分为益州、梓州、利州、夔州等四路。景德三年（1006）三月，真宗“敕置开封府界提点司”[46]，开封府界提点司成为一特殊的监司路区划。翌年七月，又设置了诸路提点刑狱司，自此，监司路中增加了提点刑狱司区划。天禧四年（1020）四月，根据户部判官滕涉的请求，真宗又“分江南转运使为东、西两路，以便按巡也”。[47]调整后正式形成了京东路、京西路、河北路、河东路，陕西路、淮南路、江南东路、江南西路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、益州路、梓州路、利州路、夔州路、广南东路、广南西路等十八路和开封府界特别路区。对于《宋史·地理志》、《九朝编年备要》等文献记载的“天圣十八路”问题，张家驹先生考证后认为，“十八路不始于天圣，实始于真宗天禧四年” [48]。笔者认为，张家驹先生的结论是有道理的。提点刑狱在真宗朝刚刚形成制度，其区划和转运司路相同，也是十八路和开封府界特别路区。

皇祐五年（1053），贾昌朝建议道：“汉、唐都雍，置辅郡，内翼京师；国朝都汴，而近京诸郡皆属他道，制度不称王畿；请析京东之曹州，京西之陈、许、郑、滑州并开封府总四十二县为京畿。”同年十二月，仁宗采纳贾昌朝的建议，罢开封府界特区，“以曹、陈、许、郑、滑五州为辅郡，隶畿内，置京畿转运使”[49]，但仅实行了1年零10个月，宋仁宗“罢京畿转运使及提点刑狱，其陈、许、郑、曹、滑各隶本路” [50]，取消京畿路，恢复了开封府界特别路区。嘉祐四年（1059）改益州路为成都府路。[51]历仁宋宗朝，提点刑狱路区划与转运使路区划基本一致。

 

熙宁二年（1069）九月，宋神宗为了保证新法的推行，“诸路各置提举一员，以朝官为之，管勾一员，京官为之，或共置二员，开封府界一员，凡四十一人”[52]，监司路中又增加了提举常平司区划。当时的转运使路、提点刑狱路、提举常平司路区划制仍相一致，均为十八路。熙宁五年（1072），宋神宗将京西路分为京西南路和京西北路[53]，陕西路分为永兴军路和秦凤路[54]，淮南路分为淮南东路和淮南西路[55]，形成了二十一路区划制。翌年，又分河北路为河北东和河北西两路。熙宁七年（1074），将京东路和两浙路，均分为东、西两路，不久，将两浙路合为一路。熙宁九年（1076）两浙路再次被分为东、西两路，之后又合并，形成了二十三路区划制。元丰元年（1078），宋神宗下诏：“河北东西、永兴秦凤、京东东西，京西南北、淮南东西路转运司通管两路，以河北、陕府、京东、京西、淮南路为名，提刑、提举司仍旧分路。”[56]河北、永兴和秦凤、京东、京西、淮南路五路实行通管制度后，转运使路又恢复了十八路区划制，而提点刑狱路和提举常平司路区划不通管，仍为二十三路。元丰四年（1081），由于对西夏战争的需要，在陕西鄜延、泾原、环庆、熙河“四路各权置转运使”[57]，不久即罢。元丰八年（1085），正式确立了二十三路监司路区划制：“曰京东东、西，曰京西南、北，曰河北东、西，曰永兴，曰秦凤，曰河东，曰淮南东、西，曰两浙，曰江南东、西，曰荆湖南、北，曰成都、梓、利、夔，曰福建，曰广南东、西。”[58]

 

元祐元年（1086），宋哲宗采用司马光的建议，“尽罢诸路提举官”，“凡本路钱谷财用事悉委转运司，刑狱、常平、兵甲、贼盗事，悉委提点刑狱管勾”[59]；“诸提点刑狱不分路，京东西路、京东东路并为京东路，京西南路、京西北路并为京西路，秦凤等路、永兴军等路并为陕府西路，河北西路、河北东路并为河北路，淮南西路、淮南东路并为淮南路”[60]。提举常平司被罢，转运司路和提点刑狱路均为京东、京西、河北、河东、陕府西路、淮南、江南东、江南西、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、成都、梓州、利州、夔州、广南东、广南西十八路区划制。

 

崇宁四年（1105），宋徽宗采用蔡京的意见，“复置京畿路”[61]。大观元年（1107），“割融、柳、宜及平、允、从、庭、孚、观九州岛为黔南路”。大观三年（1109），将并黔南入广西，“以广西黔南为名”。翌年又改名为广南西路。[62]政和年间（1111—1117），宋徽宗诏令转运使“陕西以三员，熙、秦两路各二员”[63]，增置熙河、秦凤二路，并复置“两河、二浙、荆湖江淮提举司”[64]，形成了二十一路监司区划制。重和元年（1118），改梓州路为潼川府路。宣和初年，“又诏陕西以都漕两员总治于长安，而漕臣三员分领六路”，[65]陕西由原来的三路增至六路，监司路区划由二十一路演变为二十四路。之后，宋与金朝联合打败辽朝，收复燕山地区，宣和四年（1122）置燕山府路和云中府路，“天下分路二十六” [66]，形成了京畿、京东、京西、河北、河东、熙河、秦凤、永兴军、鄜延、泾原、环庆、淮南、两浙、江南东、江南西、荆湖南、荆湖北、福建、成都、潼川府、利州、夔州、广南东、广南西、燕京府、云中府等二十六转运使路区划制，这是两宋历史上区划制最鼎盛时期。宣和七年（1125），燕京府、云中府两路失陷。“靖康之难”以后，监司路区划制处于瘫痪状态。

南宋初年，根据宋金战争的需要，对江南地区的转运司路制区划作了一些恢复和调整。建炎四年（1130）五月，三省上言：“江南东、西路既分置三帅，其两路转运司难以仍旧分路差官，欲并为一司，以江南路都转运司为名；今后差漕臣三员，内一员为都转运使，并通管应办漕计，有阙误，一等任责”。宋高宗采用三省建议，将江南东、西路并为一路。但仅仅七个月之后，高宗又下诏“江南路依旧分东、西路，各置转运司” [67]。同时，令“荆湖东、西路转运使通掌两路财赋”[68]。为了筹集高宗流亡政权财政之需，同年十一月，在两浙东、西路之外，置“添差漕臣一员，专一随行在应办钱粮”[69]。绍兴二年（1132）十月，设置了江浙荆湖广南福建路都转运使司，治所置于湖州。翌年八月，都转运使司区划被罢去，其职能由户部兼领[70]。绍兴四年（1134）十二月，因淮南路转运司“别无漕计，难以独置一司”，宋高宗诏令本路提举茶盐司兼领漕司。翌年正月，又“置提点淮南两路公事一员，兼领刑狱、茶盐、漕运、市易等事”，使淮南路的转运使路、提点刑狱路、提举茶盐司路三区划制基本合一。绍兴七年（1137）四月，恢复淮南东、西路区划制，“各置转运一员，兼提举刑狱、茶盐、常平事” [71]。

 

针对四川地区“常赋出入，难以稽考”问题，绍兴五年（1135）十一月，宋高宗设置了四川都转运使，负责当地财赋的“通融移用”。岳飞收复襄阳六郡后，京西南路基本恢复，绍兴十年（1140）闰六月，宋高宗诏令“京西路复置漕臣一员，兼提举茶盐常平等公事，襄阳府置司”[72]，正式恢复了京西南路区划。

 

“绍兴和议”以后，南宋十六路区划制基本确立。史载：“高宗苍黄渡江，驻跸吴会，中原、陕右尽入于金，东画长淮，西割商、秦之半，以散关为界，其所存者两浙、两淮、江东西、湖南北、西蜀、福建、广东、广西十五路而已”[73]。显然，文献记载的十五路不包括京西南路。当时已经形成了浙东、浙西、淮东、淮西、江南东、江南西、荆湖南、荆湖北、成都府、潼川府、利州、夔州、福建、广南东、广南西和京西南等十六路区划制度。绍兴十四年（1144）十月，“淮东、西转运司并为一路，仍以淮南转运司为名”，其原因是有臣僚提出“淮西宽免赋税，与淮东事体一同，并请求并为一路，“事力相济”。翌年四月，因“四川驻扎军马已移屯近里州军，粮钱自有逐路漕臣应副，都转运司虚有冗费”，罢四川都转运司及其官吏，其“见管职事并委宣抚司”[74]。

 

宋孝宗朝，伴随四川、陕西一些地区的收复，曾一度置陕西转运司路，但不久即罢，仍将“阶、成、西和、凤州拨隶利州西路”[75]。宋理宗嘉熙年间（1237—1240）形成了十七路区划制度。《方舆胜览》一书中，不仅“前有嘉熙已亥吕午序”言，而且“所记分十七路”，[76]说明当时已经形成了浙西、浙东、福建、江东、江西、湖南、湖北、京西、广东、广西、淮东、淮西、成都府、夔州、潼川府、利州东、利州西等十七路区划制度。

 

理宗朝以后，由于对蒙古战争的失败，南宋仅存淮南东、淮南西、两浙西、两浙东、江南东、江南西、福建、荆湖北、荆湖南、广南东、广南西等十一路区划。南宋灭亡以后，十一路区划被元朝的十一宣慰司制取代。

 

（四）帅司路制的形成及其变迁

宋代“诸称帅司者，谓经略、安抚、都总管、钤辖司”[77]，按照龚延明先生的解释，南宋的制置使司也称帅司[78]。史实上，南宋时期帅司路所包含的机构还不止这些，还有镇抚使等。

 

宋代帅司路区域划分原则，多根据边境战事之需要，有的与监司路区域一致，有的不一致，经历了一个复杂的演变过程。雍熙三年（986），宋太宗以三路大军攻打辽朝失败后，党项族首领李继迁与辽朝联姻，北宋为抵御辽朝和党项族的进攻，先后在河东地区设置了代路、麟府路、石隰路等三个都部署路。端拱元年（988），太宗又在河北地区设置了镇州路、定州路、高阳路等三个路都部署路，以控扼与辽朝“往来咽喉” [79]。咸平年间，真宗在陕西地区增设了泾原、环庆、鄜延等三路都部署。至此，河北、河东和陕西等地区形成了九个都部署路。

 

澶渊之盟以后，安抚司路制逐渐形成。景德三年（1006），宋真宗置河北沿边安抚使，以雄州知州充任，“并掌北边戎机、交聘之事”[80]。大中祥符元年（1008）八月，“置河东缘边安抚司”[81]。庆历年间，宋夏边境吃紧，加上农民起义和士兵暴动不断爆发，宋仁宗在陕西和河北地区也设置了安抚司路。好水川之战以后，宋朝为调整军政力量，对付西夏，于庆历元年（1041）十月 “始分陕西为四路”[82]。宋夏和议以后，四路安抚司制度形成。庆历八年（1048）， 宋仁宗“始置大名府路安抚使，统北京、澶、怀、卫、德、博、滨、棣、通利、保顺军”；“始置高阳关路安抚使，统瀛、莫、雄、贝、冀、沧、永静、保定、乾宁、信安一十州军”；“始置定州路安抚使，统定、保、深、祁，广信、安肃、顺安、永宁八州”；“初置真定府路安抚使，统真定府、磁、相、邢、赵、洺六州”，[83]河北地区也形成了四个安抚使路。

 

北宋荆湖北路的五溪地区，民族矛盾尖锐，徽宗统治时期设置了钤辖司路。政和六年（1116）“五溪蛮扰边” 知枢密院事邓洵武仿照陕西弓箭手之制，招募习知溪洞之险易者为刀弩手，置提举官教以战阵，劝以耕牧，“得胜兵几万人，分荆湖北路为鼎澧路，置都钤辖司于鼎州，以镇抚之”[84]。宣和元年（1119）“改钤辖为安抚使”[85]。

 

南宋帅司路体系复杂多变。镇抚使路是南宋初年帅司路的重要组成部分。宋高宗即位之初，宰相李纲“请以河北之地建为藩镇，朝廷量以兵力授之，而于沿河，沿淮、沿江置帅府、要郡、次要郡以备控扼”。[86]李纲虽罢职以后，军政性质路级藩镇体系和帅府体系曾一度实施。建炎四年（1130），宋高宗自海道逃回会稽后，迫于金兵追击的压力，采用了“复藩镇之制，少与之地，而专付以权，择人久任，以屏王室”的措施，设置了镇抚使，借助于义军抗金力量，以巩固其统治。同年五月，宋高宗将京畿、淮南、京东西、湖南北诸路，“并分为镇，除茶盐之利仍归朝廷置官提举外，它监司并罢，上供财赋权免三年，余听帅臣移用，更不从朝廷应付；遇军兴，听从便宜”。其后，河南镇抚使翟兴、山阳镇抚使赵立、历阳镇抚使刘莅、东海镇抚使李彦先与薛庆“皆战死”，而淮宁镇抚使冯长宁以地投降了刘豫。绍兴初年，各地的镇抚使“或亡或死，遂不复除”。绍兴五年（1135），高宗“遂罢镇抚使” [87]，镇抚使路制度结束，著名的抗金将领岳飞、王彦等，均充任过帅司路的镇抚使。南宋的镇抚使制度虽然表面上“稍复藩镇之制”，但实际上和唐后期的藩镇不可同日而语。

 

南宋为对金作战的需要，建炎元年（1127），高宗因袭神宗朝的制置使制度，以郭仲荀制置东南盗贼，监司、帅司“并听节制”，权力甚大。其后，王渊、刘光世、韩世忠、张俊“皆为制置使，掌兵事”。建炎末年，“议者令帅臣悉带制置使，张达明为江州帅，以便宜竭取属郡之财。”宋高宗听说之后，下“诏除用兵听依便宜，余悉禁止，其它刑狱、财赋事，则归之监司”。绍兴四年（1134），“遂罢制置使之名，惟统兵官如故。”[88]绍兴和议以后，制置使路，只有四川的安抚制置使区和沿海的制置使区。

 

安抚使路是南宋帅司路的主体，自建炎元年（1127）高宗将杭州、洪州、扬州、江宁府等升为帅府始，至乾道六年（1170）孝宗朝十六路安抚使全部形成，“安抚使路至此也始成为一项通行于全国的地方行政区划”[89]，至此，安抚使路和监司路合并。

宋代帅司路与监司路有一定的差别，如果以唐代道制作为参照物比较，宋代监司路与唐代采访使道属于同类性质，均设在内陆；帅司路与唐代节度使道性质颇为相似，多设在边境地区。宋代路制与唐代道制的分类虽有相似之处，其变迁的轨迹虽然都是合并，但唐代采访使道制与节度使道制合并后，节度使道制掌握了实权，成为地方割据势力；而宋代监司路与帅司路合并后，监司路制仍占主导地位，始终是强化地方统治的体制，安抚使成为虚名。正如南宋的史学家李心传所记载：一路“兵事皆属都统，民政皆属诸司，安抚使特虚名而已”[90]，宋人吴儆也记载说：“所谓帅臣者虽名为一路兵民之寄，其实一大郡守耳，平居无事之时，所部州县既不知帅臣之威，一旦有盗贼意外之警，帅臣之权复为宪、漕所夺，调兵赋粟莫之适从。”[91]

 

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[1]阮元校刻：《十三经注疏·周礼注疏》卷15，中华书局，1996年影印本，第741、740页。

[2]司马光编著，胡三省音注：《资治通鉴》卷192，贞观元年二月，中华书局标点本，2005年，第6033—6034页。

[3]  郭峰：《唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成》，《历史研究》2002年第6期。

[4]  曹尔琴：《宋代行政区划的设置与分布》，《中国历史地理论丛》1992年第3期。

[5]李林甫等撰，陈仲夫点校：《唐六典》卷3《尚书户部》，中华书局，2005年，第64页。

[6]《新唐书》卷3《高宗纪》，中华书局点校本，2003年，第63页。

[7]《资治通鉴》卷208，神龙二年二月，第6598页。

[8]《新唐书》卷48《百官三》，第1240页。

[9]《唐会要》卷70《州县分望道》，上海古籍出版社标点本，2006年，第1459页。

[10]《资治通鉴》卷210，景云二年六月，第6666页。

[11]《资治通鉴》卷213《唐纪二十九》，开元二十一年十月丁巳，第6803—6804页。

[12]《旧唐书》卷38《地理志一》，中华书局标点本，2002年，第1385页。

[13]杜佑：《通典》卷19《职官一》，中华书局影印本，1984年，第 107页。

[14]《旧唐书》卷38《地理志一》，第1385页。

[15]《新唐书》卷64、69《方镇一至六》，第1759—1954页。

[16]《新唐书》卷0五〇《兵》，第1329页。

[17]《通典》卷32《职官十四·都督条注》，第186页。

[18]《旧唐书》卷38《地理志一》，第1389页。

[19]洪迈撰，孔凡礼点校：《容斋随笔·三笔》卷7《唐观察使》，中华书局，2005年，第509页。

[20]《五代会要》卷20《州县分道改置》，上海古籍出版社标点本，2006年，第326—327页。

[21]《旧唐书》卷49《食货下》，第2117页。

[22]《新唐书》卷54《食货四》，第1378页。

[23]《旧唐书》卷123《刘宴传》，第3515页。

[24]《新唐书》卷2五二《食货二》，第1358页。

[25]《旧唐书》卷130《崔造传》，第3626页。

[26]孙逢吉：《职官分纪》卷47《诸路转运使副使判官》，中华书局影印本，1988年，第840页。

[27]《唐会要》卷60《御史台上》，第1227页。

[28]《旧唐书》卷187下《庾敬休传》，第4913-4914页。

[29]宋敏求编：《唐大诏令集》卷29《太和七年册皇太子德音》，商务印书馆，1959年，第106页。

[30]《新五代史》卷26《张延郎传》，第282页。

[31]高承撰，李果订，金圆、许沛藻点校：《事物纪原》卷6《转运》，中华书局，1989年，第311页。

[32]《江南通志》卷101《职官·文职三》，影印文渊阁四库全书，第510册，第46—47页。

[33]朱瑞熙：《中国政治制度通史·宋代卷》，人民出版社，1996年，第320页；张其凡：《宋代史》，澳亚周刊出版有限公司，2004年，第206页；陈长征：《北宋中央控制驭地方的派出机构——路》，《山东大学学报》2003年第2期。

[34]龚延明先生认为：“两宋地方行政，逐步形成路、州（府、军、监）、县三级管理制度。”《宋代官制辞典》，中华书局，1997年，第478页；陈振《中国断代史系列·宋史》，上海人民出版社，2003年，第147页，把“路的设置与路级机构”列入“宋初的地方行政制度”之中。

[35]何忠礼、徐吉军：《南宋史稿》，杭州大学出版社，1999年，第505页。

[36]贾玉英：《宋代监察制度》，河南大学出版社，1996年，第299页。

[37]李焘撰，上海师范大学古籍整理研究所、华东师范大学古籍研究所点校：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷196，嘉祐七年五月丁卯，中华书局，1979至1993年，第4748页。

[38]徐松辑，刘琳、刁忠民、舒大刚、尹波等校点：《宋会要辑稿》职官41之129，第4067页载：“诸称帅司者，谓经略、安抚、都总管、钤辖司”。

[39]《宋史》卷2《太祖二》，中华书局标点本，1977年，第31页。

[40]马端临著，上海师范大学古籍研究所、华东师范大学古籍研究所点校：《文献通考》卷61《职官十五·转运使》，中华书局，2011年，第1848页。

[41]《宋史》卷5《太宗二》，第92页。

[42]《宋史》卷267《陈恕传》，第9200页。

[43]《长编》卷42，至道三年十二月戊午，第901页。

[44]李昌宪：《宋朝路制研究》，《国学研究》第9辑，北京大学出版，2002年，第89-129页。

[45]《长编》卷48，咸平四年三月辛巳，第1052页。

[46]高承撰，李果订，金圆、许沛藻点校： 《事物纪原》卷6《府提点》，中华书局，1989年，第312页。

[47]《长编》卷95，天禧四年四月丁亥，第2188页。

[48]张家驹：《宋代路分考》，《禹贡》半月刊第4卷第1册，转引于《学思集》，上海古籍出版社，2000年， 第434页。

[49]《长编》卷175，皇祐五年十二月壬戌，第4242页。

[50]《长编》卷181，至和二年十月己丑，第4378页。

[51]《文献通考》卷315《舆地考一》，第8536页。

[52]《文献通考》卷21《市籴考二》，第619页。

[53]王存撰，王文楚、魏嵩山点校：《元丰九域志》卷1《京西路》，中华书局，2005年，第22页。

[54]《元丰九域志》卷3《陕西路》，第103页。

[55]《元丰九域志》卷5《淮南路》，第191页。

[56]《元丰九域志》卷1《京东路》，第8-9页。

[57]《长编》卷318，元丰四年十月已卯，第7693页。

[58]《宋史》卷85《地理一》，第2094页。

[59]司马光：《传家集》卷50《乞罢提举官札》，文渊阁四库全书，第1094册，第472页。

[60]《宋史》卷85《地理一》，第2107页。

[61]《宋史》卷85《地理一》，第2094页。

[62]《宋史》卷90《地理六》，第2239页。

[63]《宋史》卷167《职官七》，第3964-3965页。

[64]郑虎臣：《吴都文粹》卷2，徐康《浙西提举司题名记》，文渊阁四库全书，第1358册，第646页。

[65]《宋史》卷167《职官七》，第3965页。

[66]《宋史》卷85《地理一》，第2095页。

[67]《宋会要辑稿》食货49之37，第7114-7115页。

[68]《宋史》卷26《高宗三》，第485页。

[69]《宋会要辑稿》食货39之37，第7114-7115页

[70]《宋会要辑稿》食货49之39、49之41，第7116-7117页。

[71]《宋会要辑稿》食货49之42、49之43，第7117-7118页。

[72]《宋会要辑稿》食货49之42、49之43，第7117-7118页。

[73]《宋史》卷85《地理一》，第2096页。

[74]《宋会要辑稿》食货49之44，第7119页。

[75]《宋会要辑稿》食货49之45、49之46，第7120页。

[76]永瑢等：《四库全书总目》卷68《方舆胜览提要》，中华书局，1987年，第596页。

[77]《宋会要辑稿》职官41之129，第4067页。

[78]  龚延明：《宋代官制辞典》，中华书局，1997年，第454页。

[79]《长编》卷29，端拱元年八月甲子，第656页。

[80]《宋会要辑稿》职官41之79，第4039页。

[81]《宋史》卷7《真宗三》，第137页。

[82]《长编》卷134，庆历元年十月甲午，第3190页。

[83]《宋史》卷86《地理二》，第2121、2123、2127、2126页。

[84]王称：《东都事略》卷98《邓洵武传》，影印文渊阁四库全书，第382册，第636页。

[85]赵彦卫撰，傅根清点校：《云麓漫钞》卷10，第173页。

[86]李心传编撰，胡坤点校：《建炎以来系年要录》卷6，建炎元年六月己卯，中华书局，2013年，第181页。

[87]李心传撰，徐规点校：《建炎以来朝野杂记·甲集》卷11《镇抚使》，中华书局，2000年，第222-223页。

[88]《建炎以来朝野杂记·甲集》卷11《制置使》，第220页。

[89]  李昌宪：《宋代安抚使考》，齐鲁书社，1997年，第29-30页；陈振先生认为，“绍兴和议前后，南宋各路都设置安抚司，成为常设机构”；今取李昌宪先生之说。

[90]《建炎以来朝野杂记·甲集》卷11《安抚使》，第228页。

[91]吴儆：《竹洲集》卷2《论广西帅臣兼知漕计》，影印文渊阁四库全书，第1142册，第218页。

全文刊于罗家祥教授主编之《华中国学》第八辑，引用时请注明出处！

【编辑】仝相卿

【来源】《华中国学》第八卷，2017年春之卷。

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