中心城区公共服务设施体系构建

本文基于“以人为本”的视角结合目前公共设施规划的问题，研究国内外公共服务设施规划的理论趋势，并通过平山中心城区公共设施规划的实践提出“公平公正”理念下的公共服务设施体系框架，总结公共服务设施规划应关注的重点以及构建策略。

笔者分析研究了公共设施与城市发展之间相互关系，尝试构建基于“公平公正”理念的设施体系，从实践中总结公共服务设施规划可以有所作为的路径探索。

一、公共服务设施规划趋势与方向

（一）发展定位：从被动需求供给型向主动发展引导型转变

在复杂科学的语境中，研究对象并不是完全被动的，而是具有主观能动性和适应性。探究主体的主观实在性是进一步认识其客观实在性的重要手段和方法。公共服务设施规划中居民作为设施的使用主体，具有较强的主观能动性和环境适应性，居民自身的需求和满意度成为影响规划决策和最终目标的重要要素，也是政府衡量公共服务供给公平与效率的重要标尺。例如当前年轻家庭是新兴城市的主要社会群体，高出生率伴随而来的大量儿童导致对游戏场地的更多需求，高出生率同时意味着需要提供更多的妇幼医疗服务以及紧邻居住区设置的医疗中心或门诊部。

（二）规划方式：从统一标准化配置向差异化转变

随着市场经济的快速发展，新时期商品房已经开始取代原有的单位社区成为城市的主要居住形式，而且即便在相同的居住空间内，由于居民社会属性的差异，对公共服务设施的需求类型和数量都会有所区别，常规的“千人指标”已经无法满足这些不断发展变化带来的特殊需求。传统规划中规划师依照各种用地分类以及公共服务设施配套标准自上而下的对不同的城市片区进行规划，缺乏考虑不同城市空间以及不同居民属性的差异化需求，往往造成由于过分组织而导致的设施供需不匹配或者浪费。未来公共服务设施规划的最终目标是使居民满意，应以自上而下与自下而上相结合的方式构建城市不同层级类型的设施，以不同属性居民的具体需求修正公共服务设施相应内容，例如以居民的满意度来框定设施供给的标准，对传统的“千人指标”进行调整；以及适应规模化、简化层级的要求，探索简化公共设施的分级配建模式。

（三）用地规模：从粗放划拨型向集约紧凑型转变

传统的建设模式下，各类公共服务设施由相关的行业主管部门申请用地、主导建设并实施管理，设施大多以单独的功能独立占地设置，虽然对塑造城市各级中心的氛围起到了积极的作用，但存在一定的低效利用土地资源的现象。随着建筑技术的发展，部分公共设施功能混合设置成为可能，目前出现了不少集文化娱乐、体育健身、医疗保健甚至商业等功能于一体的综合性公共设施，成为未来公共设施建设模式的重要发展方向。

（四）分类控制：区分公益类与市场类公共设施

随着城乡规划学科研究领域与范畴的不断延伸与拓展，现代城乡规划早已从物质形态进入社会科学领域。钱学森指出社会系统属于特殊的复杂巨系统，除了本身所存在的非线性、不确定性等特征外，系统内部的各个主体又有主动性、适应性和进化性。公共服务设施根据运营性质不同，可分为公益性设施和经营性设施，由于其公益性与市场性并存的特征，需要编制规划时熟悉每类设施的基本属性，例如政府投资的公益性设施应突出以政府为主导的职能，用地严格控制，从选址到规模加以保障，如行政办公、体育、教育科研设计、医疗卫生、社会福利以及文化娱乐设施中的图书馆、展览馆、文化馆、青少年宫等设施，具有公益性刚性服务的需求；经营性公共设施体现了以市场为主导的内容，涉及娱乐等公共设施用地，需要进行总量控制，允许用地性质的适当转换，如商业金融、电影院、剧场、游乐等设施，具有市场化灵活经营的需求。

（五）供给模式：探索阶段性供给模式

按照传统的规划理论，公共服务设施的供给一般以人口规模为配套基础，人口越多，设施的种类越全面，在这种模式下对于何时建设设施却没有一个科学的安排。目前的发展阶段决定了城市财力有限，设施供给的目标应该是如何通过公平与效率的协调，用最少的资金得到最大的效果。因此以居民的满意度及入住率高低为衡量标准，阶段性指导设施的配套时间不仅能够避免公共服务设施缺失所带来的生活不便，同时也能够避免设施建设过于超前造成使用效率低下及浪费。阶段性进行供给，配套城市最需要的公共服务设施，不仅提高公共服务设施的使用效率，也使弹性配套与刚性配套相结合。

（六）技术支持：GIS技术的应用实现服务均衡化

以GIS数据平台为辅助工具，建立城市社会群体特征与公共设施数据及空间分布的信息数据库，在需求—供给分析基础上研究设施与人口分布的空间关系，综合考虑设施规模、服务人口分布、实际服务半径等要素，确定合理的设施布局规划。这种将定性与定量分析相结合的研究方法，能够大大增强规划的科学性与可操作性。

表1 GIS方法与传统方法比较表

传统方法GIS方法数据属性现行规划中，由于方法和手段上的不足，公共设施的图形平面与属性数据相互脱离，不能在考虑满足设施服务半径的同时，考虑人口的空间分布情况和与设施规模的对应，分析结果定量化不足通过GIS可以在图形空间下对设施规模、服务人口的分布、实际的服务半径等因素进行综合考虑，提高规划方案的定量水平人口分布现行规划中，很少考虑人口分布对公共配套设施布局的影响。但是人口密度、人口分布又与公共设施的空间布局有很密切的关系通过GIS可以通过分析居住建筑和人均建筑面积等数据，得到实际居住人口，从而反映出公共配套设施与人口分布的空间关系服务半径通常的分析方法中，“服务半径”是重要指标，但是这种服务半径只是设施到服务边界的空间直线距离，没有反映出居民使用设施的实际出行距离、道路的可达性程度等通过GIS可以准确、客观的衡量居民使用服务设施所需要的实际出行距离和便捷程度多源数据传统方法中各类数据相互割裂，无法建立统一的分析基础通过GIS辅助分析，可以集成大量多源数据，并进行精确计算，确保分析的可信度

二、实践应用—平山中心城区公共服务设施规划

（一）平山公共设施发展的需求

1．公共服务功能

近年来，河北省平山城区生产功能重点发展知识经济，主要打造研发服务、创意产业、文化旅游、信息技术、先进制造等支柱产业。随着产业结构调整优化，也推动了公共设施在城市中的大力发展，公共服务需要提供高端高效的支柱产业的配套服务。同时，平山城区是不同消费人群的居住生活之地，打造生态宜居城市需要提供商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育等多种生活性配套服务。

2．公共服务层次

城市文明进步要求让市民享有公共服务均好性和可达性，保障高效共享，这也是社会公平、和谐的体现。新的发展阶段，平山城区定位建设成为集高端产业、高端人才、高端服务、高端环境和高端生活“五位一体”的滨水新城、活力新城、绿色新城、文化新城，设施层次上更加需要高端的智慧型公共设施、有利于信息交流和更新的文体活动等设施。

3．历史文化传承

平山历史文化古迹众多，有水帘洞旧石器时代晚期遗址、仰韶文化遗址、商代西门外遗址、古中山国都城遗址、唐代文庙、明代长城等300多处古迹，是石家庄的历史文化根脉。平山也是全国著名的革命老区，是抗日战争时期晋察冀边区的政治、经济、军事和文化中心之一。

城市不仅是一个经济实体，也是一个历史范畴，平山的人文资源和历史文化特点，要求必须促进历史传承、城市社会和经济的持续、协调、健康发展。当前，已打开局面的历史文化旅游消费为平山赢得了发展的先机，面对城市职能拓展和区域地位提升的新机遇，需要具有良好承载能力的公共服务，也对各类配套设施提出了更高的要求。

4．营造公共空间

公共服务设施直观反映了城市公共空间的效率与公平，需要将抽象的格调落实在空间形态层面，营造多样化的正式和非正式交流空间，正式交流空间和公共设施包括图书馆、会展中心、会议中心、体育中心等重要设施；非正式交流空间和公共设施，如结合公园、绿道等休闲空间设置酒吧、咖啡厅等休闲功能的服务配套设施。通过各种正式和非正式交流空间公共设施相结合，提供多样交流平台，才能促进平山的创新探索，激发创新活力。

（二）基于“公正公平”理念的公共服务设施体系构建

在城镇化转型期“以人为本”思想的引领下，规划针对指标规模研究提出应对社会分异，实现多元分异供给；针对空间布局研究提出界定设施层级，构建多级服务网络；针对政策保障研究提出明确政府职能，发展多方协作机制。通过实践积极推进公共服务设施发展模式的三个转变，即发展理念的转变，体现城市公共服务的人文关怀和社会公正公平；配置方式的转变，运用SOD（公共服务设施引导）模式，从需求供给型向发展引导型转变；体系构成的转变，注重混合利用和综合效益的发挥，从简单集成型向复合渗透型转变。平山城区人口及产业超常规集聚，发展具有时代特殊性，未来呈现分阶段发展的态势，规划通过理性、审慎、动态的判断，完善公共服务设施布局和级配体系，争取实现公共服务设施的三个提升：设施配置最优、服务效率最高、资源效益最大。规划从“分类配置、分级管控、分别兼容、分区布局、分期引导、分别保障”六方面构建公共服务设施体系。

1．分类配置

公益类和准公益类设施需要保证政府主导地位，强化社会公平与和谐，努力实现公益性目标，积极争取多方面支撑条件和发展资源，在建设和运行中有效放大公益性效应；市场类设施为市场主导，政府在规划中发挥积极引导作用，需要适应市场需求，保证具备一定的前瞻性和总量调控，提供完善、丰富的服务类别，满足多样化需求。

随着公共配套设施在公益性和盈利性方面的分化，不同类型的设施呈现出相应的服务特点，在公共配套设施规划中应加以区分，并适应这些变化而进行布局。

盈利性设施和部分准公益性设施的服务目的是为了获取效益，需要有更多的服务对象，同时社会事业性质的设施还承担着具体的社会服务任务，因此它们具有外向性。另一方面，公益性和部分准公益性设施作为居民生活的重要空间承载了居民实现邻里的物质基础，为了保证集聚形成邻里，它们又具有内向性。

表2 公共服务设施的服务对象要求

灰色填充部分为适宜外向布局的设施

设施分类项目内容服务对象中小学区外与区内托幼区内为主教育设施医疗卫生设施综合医院区外与区内社区卫生服务中心区内为主社区卫生站区内为主文化体育设施基本文化体育设施区内为主高档文化体育设施区外与区内行政管理设施街道办事处、派出所等区内社区服务类设施各类社区服务设施区内为主

2．分级管控

不同等级的“设施”之间有不同的建设要求。社区基层设施，以居住小区为载体，服务范围小，地域性强，与居民的日常生活紧密相关且使用频率高，强调“均等化”布局，大型的综合设施，如三甲医院、图书馆、体育馆等等，虽然在居民的生活中也承担着重要的作用，但由于设施建设费用较高需要考虑设施的使用效率，强调“集约化”布局。在设施运行的过程中，也希望能够尽量提高使用效率。基于此规划中应当对设施的等级进行合理分级，规划以政策背景为依据、以上位规划为准则、以居民空间活动特征为参考，划分为城市级、片区级、组团级、基层社区级几个层级。其中，城市级和片区级重点强调政府宏观调控和管理职能，组团和基层社区层级，则更多交由市场经营配套。片区级设施立足城区，面向区域，注重消费性需求；组团级、社区级设施服务本区，兼顾流动群体，注重基础生活需求的满足。

3．分别兼容

“混合”是强调各设施功能之间的市场协作和相互提升，主要基于功能的关联性，同类或功能互相促进的设施布局在一起，才有利于产业互助发展和服务相互促进。“混合”是为了产生多样性，多样性则是保持城市活力的原因，具有活力的空间场所才能吸引更多的人气，保证公共设施的服务效益，并且使居民可以一次出行完成多种活动而提高服务效率。

“集中”是强调成规模的同类设施或功能相关设施聚在一起，主要基于空间的关联性，并有利于产生规模集聚效应，导致相互竞争并进一步提高设施的服务质量，而使居民成为最终受益者。此外，公共设施的集中有助于节约土地，降低建设和服务成本，实现资源的优化配置等。

公共配套设施的混合布局应该注重以设施之间功能的可相容性为基础，如商业服务、文化娱乐与社会服务等设施和用地组合在一起，功能上具有互促关系而能吸引更多的消费人流，是混合布局的典型形式。

4．分区布局

规划通过对影响每类设施布局要素的综合分析，构建空间上以效率为导向的城区级综合大型设施、以公平为导向的社区级设施规划模式，结构上呈现从集约到均等的技术框架。城区级公共服务设施集中布置，以利于形成规模优势，激发城市活力；邻里中心和组团中心级设施根据人口规模和功能特色，按照均衡化、网络化要求，采取小分散方式，利于形成均好性服务，空间布局可分为社区型、街道型两种。各级主要设施力求与轨道交通站、公交转换站和相应级别干道等紧密结合，优化交通换乘衔接，保证便捷、高效的服务。

表3 公共设施公私合作保障模式表

类别形式适用行业特点合同出租：政府在确定公共服务的数量和质量之后，通过市场竞争，选择最佳的私营部门或非盈利部门通过签订合同的方式来完成公共服务，政府用纳税人的钱来购买承包商生产的服务医院、短期工作培训、家庭照顾、残疾人照顾、清洁卫生等借助投标者之间的相互竞争，将公共服务的生产成本压低到合理水平政府不参与型政府购买：政府或公共部门按照法定的方式和程序，从市场上购买公共服务，再提供给公众基本医疗、公众医疗、基础教育等保证质量的前提下，以最低廉的价格获得公共服务凭单制度：政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券。有资格接受凭单的个体，在政府指定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，政府用现金兑换各组织接受的凭单食品与营养、教育、医疗、住房四大方面公民在一定程度上也承担起了政府的监督责任政府参与型指政府以某种优惠政策或其他特许形式来吸引私营部门参与到原本由政府包揽的公共服务中来，是公共部门和私营部门共同参与生产和提供公共物品和公共服务，包括公私合作、特许经营、托管模式、政府参股、政府资助等方式大型公共设施开发、中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设等有利于打破政府垄断性服务，缓解政府财力和服务能力的不足

（1）社区型布局

社区型布局由于设施服务的内向性，主要强调服务设施均衡的服务半径和使用过程中对机动交通的回避，一般位于社区的几何中心。“内向社区型”的布局主要有两种形式：其一，将社区服务设施、便民商业设施和基本的文体设施等结合社区内的绿地、广场等开场空间集中布局，形成社区中心。其二，将托幼、卫生站、养老院等对内服务，同时又要求单独占地、有较为宁静环境的设施在满足服务半径的前提下分散布局于社区内。

（2）街道型布局

街道型布局由于设施服务的外向性，主要强调能面向更多的服务人流，注重复合居民的出行线路，减少往返交通，尽可能增大营业面积以提高经济效益。“外向街道型”布局的两种主要形式：其一，沿居住用地外围道路成“周边式”布置，往往是结合居住建筑的底层空间，形成沿街底商带，而周边道路为城市次级道路、支路或生活性较好的街道。其二，在社区与相邻社区交界处、主要居住社区出入口两侧以及公交站点周边，形成具有一定规模的公共配套设施集中区。这种方式适合在大面积居住用地，周边城市发展缓慢且公共设施配套欠缺，用地周边道路为城市主要干道或快速道路。

公共设施的社区型布局与街道型布局图

5．分期引导

近期以“整合、提质”为发展策略，增配公共服务设施，改善现状公共服务设施严重缺位的现象，满足居民的迫切需求。

远期以“总控、健制”为发展策略，对未来公共服务设施发展的总量进行导控，建立健全公共服务设施发展体制，保证公共服务设施的顺利落实。

6．分别保障

公共服务设施保障模式可分为三种类型：第一种为政府直接保障模式，即政府公共部门负责从方案设计、资金筹措到建造、维护、管理等系列程序，并拥有设施的所有权；第二种为公私合作保障模式，包括政府不参与型和政府参与型两种方式。政府不参与型指通过合同出租、政府购买等方式，由市场提供服务，政府买单。政府参与型指政府公共部门保留设施的所有权并为之负责，民营企业通过公私合作、特许经营等方式，协同参与设施的建设、经营或管理；第三种为以市场为主的开发模式，主要是指商务设施的开发。

城市公共服务设施是重要的公共资源，对于城市实现发展目标具有重要意义。基于“公正公平”构建公共设施体系的思路，笔者从平山实际需求出发，进行了大量社会调查，尝试对平山城区居民生活质量和社会公共资源整合的效率与公平进行统筹与协调。规划研究框架包含“方法研究—标准研究—规模研究—布局研究—实施研究”几个层面，以科学的视角、审慎的思路构筑平山中心城区公共设施发展的前景与平台。规划实践证明，将“公正公平”理念放在规划人员心中，一手掌握地方实际与需求，一手着力提升技术研究水平，将有助于提高公共服务设施规划的科学性与合理性。