统一执法文书，推进市场监管综合执法（附50种执法文书样式）

kavin507 2018-04-22

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编者按：近年来，随着全国基层市场监管体制改革的推进，各地陆续完成“二合一”或者“三合一”乃至“多合一”的机构整合，短期内市场监管执法面临一个执法主体、多种执法程序、多个执法体系、多套执法文书的问题，由此造成执法力量相对分散、执法过程相对复杂、执法成本偏高等。这一问题在基层市场监管所表现得尤其突出。青岛市崂山区市场监管局成立后，致力于统一执法文书，深入推进市场监管综合执法，取得了一定的成效。本期特别介绍崂山的经验，供读者参考借鉴。

2015年5月，在整合原质监、工商两局职能基础上，崂山区市场监管局成立。到2015年底，青岛市10个区、市的市场监督管理局陆续组建成立。市场监管综合执法的新机制逐步建立完善。

合并后，短期内市场执法面临一个执法主体，两种程序、两种执法体系、两套文书的问题，由此造成执法力量相对分散、执法过程相对复杂、执法成本偏高等问题，在市场监管所表现得尤其突出。崂山区市场监管局以统一执法文书为突破口，进而推开执法体系、执法队伍等管理方式的改革，有效推进市场监管综合执法更加高效、成熟。

主要做法

第一，率先统一行政处罚文书，综合执法体制改革高效推进。2015年12月起，崂山区市场监管局先试先行，对原工商、质监文书进行精简整合工作。新版文书以工商文书为基础，吸纳质监文书优点，对原文书中功能和内容完全重合的文书做合一处理，对功能、内容类似的文书进行合并，对无法合并且必须保留的文书予以保留，并根据实际需要增加部分新文书。修订完成后，新版文书共50种，同时符合工商行政管理和质量技术监督行政处罚法定程序要求。经市工商局、市质监局核审批准后，崂山区市场监管局于2016年6月至9月对新版文书进行试行。试行期间，通过案件实际使用、案例模拟、论证研讨等方式对新版文书进行了充分测试，最终收集有效修改意见27条，并据此对文书作出进一步修正。

第二，理顺行政处罚办理体制，开启全员办案新模式。紧随新版文书改革的脚步，崂山区市场监管局开展了执法体制改革，形成案件分类管理、点面相结合、上下联动、处罚与服务相结合的新局面。一是打破质监行政处罚案件由稽查大队统一办理的体制，扩大执法主体范围，区市场监管局各职能科室、市场监管所均可办理行政处罚案件。最大限度地充实办案力量，加强了执法力度。二是重大、疑难、新型案件由公平交易局、稽查大队两个专业办案机构集中办理，对一些影响重大的案件重拳出击，提高重点案件的办理质量。三是公平交易局、稽查大队和科室负责对市场监管所进行行政处罚业务指导，对市场监管所办理的复杂案件，科室要参与共同办理，实现上下级相结合、专业业务与属地管理相结合。四是打破科室与行政处罚相分离的模式，科室在完成行政许可、监管任务的同时承担办案职责，有效实现处罚与指导、服务相结合。

主要成效

崂山区市场监管局此次市场监管行政执法文书整合工作在山东省属首创，自下而上的推广使用模式在全国也无先例。新版文书体现精简统一效能原则，有效推动了机构和职责的整合。

第一，文书数量减半。原工商、质监两种文书存在交叉重叠现象，两套文书中相同功能的文书并非一一对应。以案件移送文书为例，原工商有《案件移送函》和《涉嫌犯罪案件移送书》两种文书，由执法人员根据移送案件性质的不同选择使用。原质监所有案件移送均使用《案件移送书》，执法人员区分使用文书难度较大。此次文书整合，在保证文书功能完整、内容合法的同时，对作用类似文书进行简化合并。整合前，原工商、质监文书共计98种，新版文书共计50种。新版文书试行后，崂山区市场监管局各执法部门无需再在两套文书之间的要求间转换，只需学好用好一套文书即可，执法人员的畏难情绪得到极大地缓解，有效节省了执法成本，提高了执法效率。

第二，工作量减半。本次文书整合以工商行政处罚文书为基础，吸取质监文书之所长，完整保留案件查办过程中需要书面记录和流转环节的必需文书以及文书内容中强制性保有内容，并对易漏易错的细节内容在文书中作出提示，点面兼顾地对执法办案工作进行规范引导。并对大量高频使用文书中的常用内容形成制式内容。以现场笔录为例，原文书出示执法证件情况、告知当事人陈述申辩等权利情况均需执法人员自行填写，新版文书将此部分内容预置，执法人员根据实际情况勾选即可，无需每次使用时反复填充。新版文书减少了执法人员制作文书的工作量，降低了执法人员行文难度，大幅提高了执法办案人员文书行文的准确性，为提高全局依法行政水平夯实了基础。同时，对涉及案件具体情节的内容，仅规范行文格式，提高了文书在不同案件使用中的灵活性，给行政执法人员推行说理式文书保留充足空间。

第三，法规不动文书先行，以点带面推进统一。全国基层市场监管体制改革开展已近两年，因总局、省市局在业务上各自独立，作为执法程序依据的部门规章修改周期较长，导致基层长期存在“一枚公章，两种程序”的问题，推行市场监管综合执法大多还仅仅停留在机构职能整合的表层。新版文书兼顾工商行政管理部门、质量技术监督部门行政处罚法定程序要求及执法办案实用性要求，强调功能和内容合并后文书的包容性，特别是对类似文书调整合并后生成的新文书，在合法合规的前提下在局内部一定程度上实现了执法程序的统一，弥合了工商、质监规章并未明确的流程细节及约定俗成的习惯性问题的差别。例如质监执法程序并未要求听证后主持人需制作听证报告，但执法实践中，大多数质监行政处罚听证结束后主持人也会制作格式各不相同的听证报告；工商部门规章对此提出明确要求亦有配套的标准文书。新版文书采纳了听证报告这一文书，对听证报告的强制性要求，在局内部统一了程序要求标准。

此外，机构改革前，全市质监部门自市局以下均采取业务与行政处罚相分离，稽查大队集中办案模式。实行全员办案模式改革，有效解决了原质监系统存在的基层监管力量薄弱问题，监管触角向基层延伸，最大限度充实了执法力量。2016年度行政处罚立案数量较上年度增长了71％。对案件的分类管理实现对执法力量的合理分配，平衡了执法的广度与深度。2016年度，罚款数额万元以上的大要案数量较上年度增长54％。局所联动实现了执法体制的纵向联动，提高了基层监管所的执法能力和水平；科室参与办案实现了市场监管职能的横向联动，改变了以往日常监管与处罚各自为战的局面，将监管、服务与处罚结合，提高了管理的科学化水平。

附：

区（市）市场监督管理部门行政执法文书样式（试行）

案件来源登记表