大数据解读中国农用地流转

QuanLiRen2016 2018-04-23

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导言

农地流转是实现农业规模经营的重要途径，对农地流转市场进行研究具有理论和现实意义。中国农地流转市场发展迅速，而且在土地配置方面发挥了较为明显的“公平性”作用。同时，土地流转形式多样，流转范围突破本村集体经济组织的趋势逐渐明显，流转土地的经营主体仍以农户为主，流转土地的非粮化经营问题逐步弱化，流转规范性日益增强。为进一步提升流转土地的使用效率，在鼓励流转、推动流转的同时，更应规范流转，加快农村土地产权制度等各项改革，提升流转土地的产权特质，创造利于土地流转并提高流转土地使用效率的政策环境。

一

中国土地流转的基本情况

从流转耕地面积占家庭承包经营耕地面积比来看，中国农地流转市场发展迅速。1996年，全国有2.6%的耕地发生流转，到2004年，流转比例快速增加到10.5%，然后继续增加到2010年的14.7%。此后，流转市场发展速度不断加快。2014年流转比例增加到30.4%，是2010年的两倍，其间年均流转比例增速达到14.4%。2015年后，增速开始变缓，到2016年年底，发生流转耕地面积占比为35.0%，意味着全国超过1/3的耕地发生了流转。

二

中国土地流转的特征

1.流转形式多样

由于转入方和转出方的户籍特征关系、流转土地的权力属性不同，农地流转形式各异。按照农业部经典的分类标准，农地流转主要分为转包、转让、互换、出租、股份合作五种形式。其中，转包、出租和股份合作三种土地流转形式的土地承包权都不发生变化，转让和互换两种流转形式的承包权发生变化；转包和互换两种流转发生在同一集体经济组织内部，而转让、出租和股份合作都不必局限于同一集体经济组织内部。随着农村土地承包权和经营权的事实分离，特别是在中央大力推进“三权分置”改革的背景下，考察这些农地流转形式的发展现状及变化趋势更具现实意义。

可以看出，目前农地流转形式具有如下特点：

综上，当前土地流转存在“两个增加”，一是承包权不发生变更的流转在增加，二是突破集体经济组织成员限制的流转在增加。转包、出租和股份合作三种流转形式的土地承包权都不发生变化，2015年7省（区）总体来看，三种形式合计占比86.22%，到2016年小幅增加到86.38%，即超过85%的流转耕地在流转时承包权不发生变化。在“三权分置”框架下，这三种形式都可以归类为“经营权”的流转。而另外两种可视为“承包权”流转的转让和互换形式的比例在2016年都有小幅下降。另外，出租、股份合作和转让三种流转形式的共同特点是转入方不必局限于同一集体经济组织成员内部，2015年三者合计占比45.07%，2016年小幅增加到46.62%。可以理解，随着流转市场的不断完善，在更大区域范围内进行土地资源配置是必然趋势。

2.流转范围逐渐突破本村范围

在2015年所有出租形式的流转土地中，流转给本乡镇外的面积占比为12.72%，到2016年进一步增加到16.19%。这表明，在那些由村外户籍经营主体经营的流转土地中，有16%的土地是被本乡镇外的经营主体经营，其他84%由本乡其他村的经营主体耕种，即每6宗出租流转行为中，有1宗流转给了本乡镇外的经营主体。在2016年所有流转耕地中，有近7%的耕地是流转给了本乡镇外的经营主体。四川这种跨镇流转的出租比例增长最快，由2015年的9.64%增加到2016年的29.26%。可以预期，不局限于本村集体经济组织成员，突破本镇户籍的，在更大区域范围进行流转的现象将越来越常见。

3.流转土地的经营主体仍以农户为主

“谁来种地”一直是大家关注的问题。

综上，农户依然是流转土地的主要经营主体。毕竟，如很多研究所表明的，中国总体上看还是小农经济。截至2016年年底，经营规模50亩以下的农户仍然有近2.6亿户，其中绝大多数户均5亩左右。在相当长时期内，小农户始终是中国农业生产经营的主体组织形式，这是基本国情。同时，专业合作社和企业这两种经营主体在流转市场上也越来越活跃。这些经营主体在劳动力雇用监督、组织化水平、技术采用和产业融合能力方面各有优势，应鼓励它们积极发展，形成多元竞争的生产经营体系。

4.流转土地非粮化经营问题逐渐弱化

在流转土地的“非粮化”方面，大约有45%的流转土地用于种植粮食作物，且呈增长趋势。7省（区）总体来看，2015年所有流转土地中有42.57%用于种植粮食作物，到2016年增加到45.23%。这表明非粮化问题不严重，而且呈改进趋势。随着流转市场的交易成本进一步降低，随着土地产权稳定性提高带来的租金更趋近于合理水平，随着资本下乡的规范管理，流转土地的非粮化问题将逐步弱化。

5.流转土地合同签订率呈增长趋势

土地流转的规范性对流转土地的使用效率至关重要，是否签订流转合约是规范性的一个重要方面。数据表明，目前土地流转市场上签订流转合同的耕地面积占比较高，且呈增长趋势。可以预期，随着流转范围的逐步扩大，随着土地流转市场非人格化特征不断增强，随着交易双方法律意识的增强，通过规范合同来确定流转关系的行为将更加常见。

6.流转市场中的纠纷以土地承包纠纷为主

随着土地流转市场的发展，因土地权属界定、变更和流转引发矛盾是不可避免的。7省（区）调研数据涉及到三种土地承包经营纠纷：

一是土地承包纠纷，指因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同和因收回、调整承包地以及因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；

二是土地流转纠纷，指因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、股份合作等流转发生的纠纷；

三是其他纠纷，指土地承包纠纷、土地流转纠纷以外的农村土地承包经营纠纷，包括因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷和法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷等。

在农村土地制度改革逐渐推进、农地流转市场快速发展的背景下考察这些纠纷的情况具有特别意义。

三

结论及建议

1.主要结论

本文根据农业部关于河北等7省（区）调研数据分析了中国农地流转市场的发展现状、特征及变迁。主要有如下结论：

第一，流转市场发展迅速，到2016年年底，全国发生流转耕地面积占比为35.0%；而且，以流转面积占比衡量的流转比高于以转出户占比衡量的流转比，这表明流转市场在土地配置方面有较为明显的“公平性”作用。

第二，流转形式多样且以转包形式为主；同时当前土地流转存在“两个增加”，一是承包权不发生变更的流转在增加，二是突破集体经济组织成员限制的流转在增加。