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《收费公路管理条例》确定了政府还贷和国内外经济组织投资建设的高等级公路实行收费制度。为了筹集收费公路的建设资金，项目公司通过将公路项目的收费权出质，从银行获得质押贷款。虽然这种贷款方式在实际中经常运用，但其中的法律问题仍然存在，本文将逐一分析并提出积极的应对措施。
一、公路项目收费权质押的法律依据
《中华人民共和国担保法》（以下简称“担保法”）明确了可质押的权利范围，也就是对其做了限制，但是又规定了弹性条款，即依法可以质押的其他权利。那么所谓“依法”是指法律有明确的规定可以质押，还是只要符合可质押权利的特征而不为法律禁止即可？而尚未生效的《贷款通则（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）则明确要求，用于质押的权利应当是依法已明确为可以质押的权利。
1999年《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（以下简称“批复”）规定，公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款。该批复关于“抵押贷款”应属于行文有误，实际上是确定了可以申请质押贷款。根据国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》的规定，批复是用于上级行政机关对下级行政机关的请示所作的答复，属于行政机关内部处理行政事务的文件，一般对外部公民、法人和其他组织不发生法律效力。但是，该批复是对担保法没有明确规定的权利是否可以用于质押贷款的问题所作的行政解释，具有普遍适用的效力。
2000年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》（以下简称“解释”）规定，以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，可以纳入担保法所规定的其他可质押的权利。但是，解释中列举了公路桥梁、公路隧道或者公路渡口的收益权，反而将最主要的公路收费权忘记了。
二、公路项目收费权质押的操作模式
下面以工商银行的公路项目贷款为例，介绍公路项目收费权质押贷款的基本操作程序。
（一） 公路项目申请贷款的必要条件
公路项目申请银行贷款，应具备以下法律文件：
1、政府批文
（1）立项、评估和批准开工的批文；
（2）政府对征用土地、按比例承担出资和备用资金的承诺；
（3）收费权及其标准的批文。
2、相关合同
建设承包合同、融资协议、技术咨询合同、原材料供应合同、保险合同、经营承包合同及其相应的担保合同。
（二） 收费权质押的设立
1、项目法人将收费权批准文件交银行保管。
2、在借款合同存续期间，出质人在质权人处或其指定的机构开立唯一的车辆通行费收费专用账户。
3、银行对账户的监督，包括支付用途监督、收入归行率监督、偿债专户余额监督和还本付息监督。
4、质权实现的方式和顺序
借款人不履行或者不完全履行还本付息的义务时，质权人有权实现质权，其方式和顺序如下：
（1）在偿债账户或收费账户扣收；
（2）在基本账户以至所有账户中扣收；
（3） 以监管的方式实现质权，直接到收费站收取。
（4）质权人可以依法采取协议转让、拍卖等方式处分质押权并以所得价款优先受偿。
三、公路项目收费权质押存在的法律问题及对策
（一） 收费权必须已经存在且价值可以确定
1、担保物已经存在且价值可以确定的原则
担保法上可用于担保的是自己所有的已经存在的实物或权利，仅有解释规定的“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的”为例外。同时，虽然担保法仅在抵押担保中规定，所担保的债权不得超出抵押物的价值，这一原则也适用于权利质押。
批复亦要求，公路项目收费权质押贷款时，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权力证书。表明，收费权在设立质押时已经为项目法人享有。
2、该原则对收费权质押的影响及对策
（1） 在项目建设阶段或者受让收费权融资阶段不能设立质押
就新建公路项目而言，根据现行制度，只能以建成的公路申请收费，并经省级人民政府批准后才可以收取车辆通行费。在建设期间直至获得批准之前，项目公司尚未正式获得收费批准文件，那么建设期间不能采取收费权质押担保。
就建成项目而言，受让人在获得收费权之前需要融资的，只能以其他的方式进行融资担保，在受让收费权之后设立质押担保。而不能在收费权过户之前以拟受让的公路项目收费权进行质押。
所以，在建设阶段或者受让收费权融资阶段，项目公司或项目实际投资人或投资公司需要以自身或者第三方的资信进行融资担保。但是，项目公司或者受让人可以和贷款银行订立分阶段的担保合同，在项目建设阶段或者收费权过户之前由投资人提供担保或者第三方担保，该担保合同附加的条件是，仅限于在建设阶段或者过户之前发生提前终止贷款并且偿还不能的事项，银行才能实现担保。当项目顺利进入经营阶段，即以收费权进行质押，以此替换之前提供的其他担保。
由于解释规定，如果保证期间早于主债务履行期限的，视为没有约定，保证期间为主债务履行期届满之日起六个月，关于期限的约定应该同样适用于质押。那么，如果前一阶段的担保作为一个独立的担保，则担保期限明显的早于主债务的履行期限，按照解释的规定，必须到主债务履行期届满之日起六个月，则失去了分阶段担保对于项目公司和投资人的保护。所以，虽然分阶段进行担保，但是前后的担保方式并不是独立的，而是作为一个整体，只是在顺利进入经营期以后，贷款人同意由收费权质押方式代替前一阶段的担保方式。
（2） 质权实现时的价值才是关键
至于担保债权不能超过质押权利的价值，一般情况下的意义不大，因为担保物的价值高低取决于担保权人的主观判断，担保物的价值并非固定不变，依担保法的规定，在担保设立以后，担保物价值如果因为非担保人原因减少的，担保债权也只能就该担保物享有优先权，所以，关键在于实现质权时的价值。
（二） 政府信用风险对收费权质押的影响及对策
公路项目贷款主要依靠车辆通行费偿还贷款本息，而收费的稳定性取决于政府行政许可的稳定性和政府是否遵守特许经营协议中的义务。虽然政府信用应该是值得信赖的，但是从港中旅与福州市政府之间关于福州市政府违反《专营权协议》纠纷一案可以看出，在特许经营中的政府信用风险仍然存在。
一旦特许经营权被取消或者政府违反特许经营协议中的约定，收费权将失去依据或者收到严重损害，则仅依赖于收费还贷的公路项目贷款无法收回。虽然可以在特许经营协议中约定到时候由政府回购，并在质押合同中约定由出质人所获得的补偿金或赔偿金等应优先用于偿还贷款本息，但是关键的问题是政府是否回购或者有能力回购。一旦因为特许经营协议发生诉讼，是按照约定的仲裁解决还是按照行政诉讼解决，这些根本性问题在港中旅案件中得到集中体现，项目公司如果不能获得有效救济，银行项目贷款自然就没有着落。
为了规避这种政府信用风险，银行最好能够提前参与特许经营协议的谈判，在协议中仅约定政府应当回购或者补偿还不够，还要进一步约定不同情形下回购或者补偿的范围和标准，并且要求政府为履行回购义务提供担保。当然，政府机构本身不能提供担保，但是其出资的公司可以提供，或者提供商业担保。另外，担保合同或者条款中必须明确所担保权利的价值，则设立担保时须对将来不同情形下造成的损失进行估算。同时，在质押合同中约定，回购所获得的赔偿或补偿优先用于偿还贷款。
（三） 公路项目贷款中质权实现的障碍及对策
1、关于质权实现的制度
担保法规定，收益权质押的实现方式是以折价、拍卖或变卖出质权利并以所得价金优先受偿。
《中华人民共和国商业银行法》（以下简称“商业银行法”）规定，商业银行因行使质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分。意见稿规定，贷款人在实现抵押权、质权时，须采取合法的方式和程序进行，不得损害抵押人、出质人的合法权益。贷款人取得的非货币资产，应当遵循审慎原则及时处置。
2、质权实现存在的法律障碍
担保法规定了折价受偿、拍卖和变卖三种实现方式，则银行所能够采取的合法方式也限于此三种。
就折价受偿而言，我国金融机构实行分业经营体制，银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。商业银行就银行折价受偿的不动产和股权给予了二年的处分期限，因为收费权实际上是一种不动产用益物权，也应该遵守这一规定。所以银行不能在折价受偿后通过实质性经营收费公路来获偿。
就拍卖、变卖以及折价后的处分而言，公路项目的变现能力和价值不高。项目公司无法成功经营的公路项目，在市场上能够找到买家的可能性非常小，即使能够成功转让，转让价款也不能使贷款足够受偿。与房屋按揭相比，因为公路设施本身的价值集中在收费经营过程中而非公路固定资产本身，所以，收费权的交换价值对于债权的保障力度较小。公路项目收费权质押主要是一项防御性措施，防止债务人在其未来收益上设定其他担保，对原来债权造成侵害。
3、通过合理的机制规避分业经营的限制
根据收费公路项目的价值特点，银行出于保障债权的目的，更应该注重对收费公路项目经营过程的监督。银行监督不是自己经营，并且法律法规越来越要求银行积极进行贷后监督。就监督的具体实施，银行可以自己派员监督项目公司经营管理情况、财务情况和重大资产处置情况以及重大诉讼或者赔偿，也可以委托专门的监督服务机构代行银行的监督职能。意见稿对此有较为有利的规定，根据事先约定，贷款人可参与借款人对外投资、资产重组等重大事项或重大关联方交易，落实有效担保以及还本付息事宜。这一规定为银行参与项目公司重大经营事务提供了法律依据，但是意见稿一直不能生效实施。
就质权的实现而言，收费权的交换价值不足以偿还贷款，如果公路项目继续经营更加有利的话，银行可以选择通过经营公路项目所得的收费受偿，但是又不能与分业经营的原则相背离，其中信托方式是较好的选择。银行仅限于在实现公路项目或者类似的项目贷款担保权时，可以通过信托的方式将折价受偿的基础设施项目收费权委托给信托公司经营管理。因为信托关系中，项目资产权属已经转移，并且这种情况下，信托公司作为经营或者委托经营的主体，银行仅按照信托合同获得收益，不能算作实质性经营收费公路项目。
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