一、收费权质押的概念及其意义
所谓收费权，是指权利人基于法律、行政法规的直接规定或者政府的行政许可而享有的就特定的基础设施或者公共服务等在政府核定的价格范围内收取费用的权利[1]，例如高速公路的收费权、非义务教育机构的收费权等等。通常用于质押的收费权主要指因行政许可而获得的收费资格。
所谓收费权质押是指债务人或者第三人将收费权作为债权的担保，债务人不履行到期债务时，债权人所具有的依照法律规定以该收费权折价或者以拍卖、变卖该收费权的价款优先受偿的权利。
近年来，随着我国经济的快速发展，融资需求也急剧增长，各金融机构的创新产品在激烈的市场竞争中频频展现。在实际工作中，常常会遇到这样的融资需求者，他们目前没有可覆盖贷款风险的资产作为担保，但他们拥有优质的项目资源，在未来拥有收费权，且有明确、稳定的现金流。敏锐的金融机构正是抓住这些需求，对融资者未来的收费权利设计了收费权质押的担保方式。武当山联社老营农村信用社对武当山风景管理局门票管理处发放贷款965万元，以景区门票收费权作为权利质押，并在地市级公证处办理了登记公证。1998年至2004年9月共收回贷款305万元[2]。2006年12月，南京长江隧道工程以未来几年的收费权作为质押，获得中国工商银行江苏省分行、中国银行江苏省分行、中国建设银行和浙商银行四家银行组成的银团贷款，额度高达21.57亿元，占总投资额的65%[3]。可见，收费权质押在我国并不是新生事物，在实务界已经过近十年的摸索和探讨。而金融行业对收费权质押充满着信心，这种独特的融资方式将在经济发展中扮演着越来越重要的角色，被称为是“以未来的现金流换取现时的资金融通”[4]。
目前，收费权质押已逐渐成为一种重要的金融债务担保方式，并引起了银行和司法实务界的关注。收费权作为质押标的，最先表现为不动产收益权，如公路、桥梁收费权，其后扩大到电力、电信、自来水、燃气、供热、通讯和广电网络等收费权，这种膨胀式发展的金融担保方式使实务界一度迷惑，从而在制度选择和设计上对法律提出了迫切的要求。本文试对收费权质押所处环境进行分析，并对收费权质押的法律性质以及相关法律风险实践操作方法进行探讨。
二、收费权质押面临的法律环境
1995年，顺应我国市场经济的发展，《担保法》适时颁布，但我国的《担保法》并未使用质权一词，更没有给质权下定义，基至未界定质押的内涵，仅规定了何为动产质押，对权利质押缺乏概念归纳，仅列出了几项可以质押的权利，对收费权质押更是没有提及。《物权法》出台之前，大家对它寄予很大的希望，各界人事呼吁很高，希望物权法对权利质押作一个系统的规范，以使实务界在具体操作中有法可依。但新颁布的《物权法》虽然较以前的《担保法》有很大的进步，增加了应收帐款可作以用来质押，并规定了其登记机构为信贷征信机构，同时确认了法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利可以用来质押，但总的来说对目前的实际操作作用不大，收费权质押仍是法律的空白地带。笔者归纳了一下我国对与收费权质押有关的法律法规，主要如下：
（一）《担保法》相关规定
《担保法》第七十五条规定：下列权利可以质押：(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；(二)依法可以转让的股份、股票；(三)依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；(四)依法可以质押的其他权利。以前三项条款中明确规定的几类权利进行质押，具有充分的法律保障。第(四)项是一条兜底条款，该条款的制定是为适应经济生活的发展，为新型的权利质押提供法律依据的空间。
（二）《物权法》相关规定
《物权法》第二百二十三条第一款规定：债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：(一)汇票、支票、本票；(二)债券、存款单；(三)仓单、提单；(四)可以转让的基金份额、股权；(五)可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；(六)应收账款；(七)法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”第七项尽管又是一个兜底条款，但仍然没有明确将收费权质押单独规定在可以质押的权利范围之内。而收费权质押正是艰难地生存在相关法律的这些兜底条款之中。
（三）其他法规
目前，其他法规、规章、地方性法规、司法解释已经明确确立或者已经提出的收费权质押类型：一是国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国函[1999]28号，下称国务院批复），明确公路收费权可质押；二是原国家计委、人民银行《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》，规定农村电网建设与改造工程项目的电费收益权可质押；三是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（下称担保法司法解释）第九十七条，明确公路桥梁等不动产收益权可质押；四是《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发[2001]73号，下称西部大开发政策意见通知）第五条第（十三）项肯定农村电网收益权与公路收费权和供水、供热、公交、电信等收费权可质押贷款；五是人民银行、教育部《关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》（银发[2002]220号），规定高等学校学生公寓收费权可质押；六是人民银行《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2007〕第4号）第四条第二款，明确应收账款包括：销售或供应水、电等产生的债权，以及公路等不动产收费权。
此外，随着经济生活的发展，市场的需求，诸如电视台广告收费权质押、物业管理收费权质押、有线电视视听维护费收费权质押、电费收费权质押、电讯经营收费权质押、煤气管道收费权质押、风景区门票收费权质押等形式多样的收费权质押担保方式在实践中被大量运用，但目前尚未有相关制度对其做出明确规定。
综观上述规定，我国收费权质押的现有规定呈如下特点：一是立法层次普遍不高。严格地说，国务院批复和西部大开发政策意见通知不是行政法规。《应收账款质押登记办法》虽界定应收账款包括收费权，但这似有违反《立法法》之嫌疑（依《立法法》第四十二条第二款第（一）项规定，只有全国人大常委会才有权对应收账款的具体含义进行界定或解释）。由此可见，有关收费权质押的规定多为行政规章和政府（部门）通知，立法层次普遍不高，致使司法审判中的采纳（适用）率也不高。二是登记部门相互矛盾。如国务院批复规定公路收费权质押登记部门为地市级以上交通主管部门，而《应收账款质押登记办法》则规定为中国人民银行征信中心。农电网电费收益权质押也存在相同问题。三是各种规定较为零散。大部分收费权质押往往是为了解决融资需求（缺口）而由不同政府部门作出规定，它们各有区别且性质单一，使得收费权质押的各种规定较为零散，缺乏适用上的统一性，甚至在司法实践中可能会出现相反判例。
三、收费权质押的法律特征比较分析
依学界通说，从权利质权的担保功能出发，能够成为权利质押标的的权利必须满足如下几个要求：第一，此种权利必须具有财产变现的能力，而不仅仅是一种广义上的财产权利。权利质权是以权利的交换价值担保债权实现的，因此它必须能够满足质权人从中实现自己债权的需求。第二，须具有可让与性。因质权必须是可以价值变现的权利，因此，质权的标的必须可以变价。如果某项权利即使为财产权，但基于法律或者约定，不具有可以让与性，则不能成为质权的标的。例如具有人身属性的债权，如家庭法上的请求权。第三，质权为法定的担保物权，因此，适于设质的权利才能够构成质权的标的，这集中体现在此种权利应当具有可以外在公示的手段。[5]
关于收费权能否作为一种权利质权，理论界与实务界有不同看法。有学者认为以公路、桥梁收费权担保融资属于典型的“债权转让”，是合同法上的制度，而与物权法上的“权利质权”制度无关。有学者认为收费权担保实际上是一种不动产权利抵押。有学者认为收费权担保在性质上属于权利质押，在学理上，也可以将收费权质押看成是一种特殊的债权质押。有学者认为收费权(其中主要指以公路、桥梁收费权、电信业服务收费权以及高校学生公寓收费权等)，虽然其在主体和用途上具有一些特殊性，但在本质上仍是一种未来应收帐款(未来债权)，因此，收费权质押无独立规定之必要，可将其纳入到应收帐款质押之中。[6]另外，收费权并没有独立使用，比较法上没有单独的关于收费权质押担保的规定。实际上，美国动产担保的形式仍未改变，《统一商法典》对所有这些担保的形式也没有改变，《统一商法典》对所有这些担保形式进行抽象，将其统摄于担保权益之下，作为一个整体来进行规范。
因此，很有必要对收费权与其他权利担保形式进行比较研究，看收费权是否具备独立性。如果收费权可以被其他权利所代替，能被其他权利质押所包含，则将收费权单独作为一种新型的独立权利就毫无价值。
（一）收费权不同于不动产用益物权
收费权不同于不动产用益物权，收费权不是具体或具有实物形态的财产，这种收费权利并不是权利人原始具有的，而是依附一定的行政权力，通过国家有权机关的批准或特许而获取的权利，是一种期权，依存于未来的可得收益。所谓不动产用益物权是指权利人对他人所有的不动产在一定范围内使用、收益的权利。而收费权与用益物权不同:收费权不是直接对物的使用，以公路收费权为例，严格地说实际使用物的主体是公路上的驾驶者，因此，收费权也不是一种对物的直接支配权，而是一种附随于物之上的收取费用的权利。另一方面，收费权本身是一种无体化的权利，并不是直接对有体物的直接支配，因而并非一种物权。就其实质来讲，收费权是对未来享受一定服务的不特定主体所享有的请求权。虽然广义上收费权是基于物的收益，但不是基于对物的直接支配和使用的收益。所以，收费权与用益物权是不同的。[7]另外，收费权也并不是仅限于不动产的收费，它还包括其他非不动产的收费权，如电力电网收费等等。
另外，收费权也不同于不动产收益权，王利明教授认为不动产收益权并不是对不动产使用、收益的权利，而是对利用该不动产的人收取利用费的权利，其具有债权的性质，但又不同于一般债权。[8]
（二）收费权不同于一般债权
所谓一般债权是指债权人享有的请求债务人为特定行为(给付)的权利。民法通则第84条规定，债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。收费权不同于债权，收费权质押不同于债权质押。因为一方面，收费权只是一种收取费用的权利和资格，取得收费权并不意味着权利人就对特定人享有了债权；权利人并不能依据收费权直接对特定人提出请求。收费权权利人只是取得了对实际使用其提供的特定的基础设施或者享受其提供的公共服务的当事人按照固定费率收取一定费用的资格，而并非直接享有债权本身。只有在他人使用了其提供的特定基础设施或者享受了其提供的公共服务的情况下，权利人才实际享有债权，能够请求对方给付相应的费用。另一方面，在没有收取费用之前，收费权已经存在。但在没有提供服务之前，收费权人不能享有对特定义务人的请求权，收费权人和潜在的被收取费用的人之间还没有形成债的关系。因此，收费权在本质上不是债权。[9]
（三）收费权不同于应收帐款
全国人大常委会在进行第七次《物权法草案》的审议时，删去了《物权法草案(六次审议稿)》第二百二十四条中“公路、桥梁等收费权”可以质押的条款，其理由是“公路、桥梁等收费权可以纳入应收帐款，而且目前收费情况比较混乱，哪些收费权可以质押，哪些不能质押，还需要进一步清理，因此，在这一条中规定应收帐款即可，不必明确列出公路、桥梁等收费权。”从上我们可以得知，《物权法》中之所以没有规定“公路、桥梁等收费权”可以质押，主要原因在于收费权类型的复杂性，目前的理论还不成熟，同时认为收费权可以归入应收帐款之内。那么，收费权是否是一种应收帐款呢?在我国，应收帐款是一个会计学概念，不是严谨的法学概念。所谓应收帐款是指企业因销售商品、产品或提供劳务等原因，应向购货客户或接受劳务的客户收取的款项或代垫的运杂费等。[10]在《美国统一商法典》第九编中，应收帐款被界定为:对任何售出或租出的货物或对提供的服务收取付款的权利，只要此种权利未由票据或动产契据作为证明，而不论其是否已通过履行义务而获得。以其为蓝本设计的各个国际示范法中也多借鉴这个概念，如《美洲国家组织动产担保交易示范法》中将应收帐款定义为:担保债务人所享有的第三人主张或第三人收取现在或未来到期金钱付款的权利(可能基于合同，也可来自合同之外)。在现代应收帐款融资实践中，一般将应收帐款定义为“金钱债务形式的，不以流通标据为证的一种无形资产”，包括“现有应收帐”、“未挣得应收帐款”和“未来应收帐款”。[11]应收帐款质押是发展趋势，世界上绝大多数国家者已经存在应收帐款的质押。[12]从国外对应收帐款的定义与国内金融实践来看，应收帐款的标的仅限于金钱之债，可以是已经存在的既定债权，也可以是有稳定预期的未来债权。但是应收帐款是基于合同而产生的，这一点与收费权具有明显的区别。
（四）收费权不同于帐户质押
帐户质押现在被银行广为采用，不少银行将帐户质押等同于收费权质押，造成了不少错觉。所谓银行采用的帐户质押，即借款人或第三方以未来预期可能获得的收入(一般是较为稳定的收费收入)作担保，在贷款银行开立唯一的收费帐户，由贷款银行对帐户进行日常监管，一旦出现债务人不能按期还款的情况，贷款银行有权直接从该收费帐户中扣划资金。帐户只是一个会计概念，其本身不具有价值和交换价值，不能作为质押的标的物，具有价值的是帐户中的资金，因此帐户质押的实质是以帐户中的资金作为质押，但由于帐户资金是流动的，不具有特定性，同时银行对帐户资金的监管力度比较有限，不能进行支配，所以不符合担保标的物特定性的要求。因此，从质押物的角度来讲，帐户质押不构成严格意义上的一种质押方式，不具有对抗第三人的效力，其不是法定的质押方式，只是银行业务实践中逐步发展起来的一种贷款保障措施。[13]
四、收费权质押的法律风险
（一）有效性问题。依《物权法》规定，只有法律、行政法规规定可以出质的收费权，才可办理收费权质押贷款，但我国并无此规定。《应收账款质押登记办法》虽界定应收账款包括收费权，但因其属行政规章及涉嫌违反《立法法》而极有可能不被法院采纳。因此，收费权质押贷款面临是否有效的法律风险。
（二）登记有风险。现有登记部门相互矛盾，如仅按一个规定办理登记手续，则存在法院按另一规定判定质押无效的可能性。
（三）收费有时间限制。收费权只有在某一时间段才受保护，收费时间长短是衡量其价值的依据。要监督已实现的收费收入有足够比例用于归还贷款，以免担保被事实悬空。
（四）被撤消风险。绝大多数收费需经行政许可。这使得收费权有较浓的行政化色彩。如收费权未经依法许可，或外部环境发生变化而不宜继续收费或继续按原价格收费，那么它就有被撤消或价格被降低之可能。
（五）操作困难的风险。一是价值评估难。收费权无统一的价值评估依据，难以做出准确评估；二是资金监管难。出质人多为行政事业单位，收费资金要进入财政系统，使银行无法控制该资金；三是质权实行难。收费项目多有垄断性，受让主体受到严格限制，给收费权质押实现带来难度。
（六）质押有期间限制。依《应收账款质押登记办法》规定，质权登记期限最长不得超过5年。登记期限界满，质押登记失效。征信中心登记公示系统已从程序上设定了质押登记期限，如办理收费权质押登记，必须接受“质押期间”及届满未展期的不利后果，使银行贷款质押面临事实上的期间风险。
五、完善收费权质押的建议
金融风险是指金融资本在经营与交易的过程中预期收益的不确定性，即投资人预期收益与实际收益的偏差。金融风险的存在对于经济和社会发展的危害极大。产生金融风险的原因和防范金融风险的对策多种多样，但是目前在实践中，在收费权质押贷款风险上，其防范措施并不是很有效。因此，必须研究如何对收费权质押的风险在法律上进行控制。
对质权人（银行等金融机构）而言，收费权质押是一种低成本、高效率的担保方式。然而在享受收费权质押便利的同时，银行等金融机构也应该清楚地看到：贷款项目的还款来源是项目建成并投入使用后所收取的费用，而质权实现的收入也正是此收费收入，第一还款来源与第二还款来源重合，这使收费权质押担保不具备一般担保的补偿、保障功能。由于现行法律、规章等尚未对“公路、桥梁、渡口及农村电网改造”的收益权（ 见我国担保法及其司法解释）之外的收费权质押作出明确规定，其规范性和稳定性较差；加之大多数收费项目还具有一定的专营性，所以对债权银行而言，质权操作和实现的实践难度不可小觑。因此，无论是从加强信贷管理角度考虑，还是从防范法律风险角度考虑，作为债权人，银行都应当积极采取相关的配套措施对收费权质押业务的办理进行补充、完善。
（一）国家应在立法上对各类收费权质押的成立、生效、登记、公示、实现等作出详尽的规定。由于立法的滞后，收费权质押的实际操作没有明确的依据，以致收费权质押实务较为混乱，使收费权作为具有价值的财产收益权，其融资担保的功能不能很好地发挥。为了适应变化了的社会需要，法律法规应及早肯定已逐渐成熟的各类收费权质押，对收费权质押的成立、生效、登记、公示、实现等作出详尽的规定，促进收费权融资功能的发挥，从而促进经济的发展。
（二）完善质押权实现中的监管措施收费款项归集专户的开立必须在贷款银行，对账户资金使用的条件、监管及相应的银行抵销权等权利要作明确约定。建议将收费权质押的账户设置为以质权人为受益人的信托账户，出质人要使用该账户中的资金须经受益人同意。
（三）设立“次级担保”。即根据需要和可能，构筑不同阶段、不同责任的分层次担保体系。可以由借款人另行提供其他第三方担保人，承担阶段性担保责任，或者在项目建设期间提供工程完工担保，或者在收费权质押无效时承担赔偿责任。
[作者简介:李菲（1981—），女，中国人民大学法学院民商法专业博研究士生。]
[1]王利明.收费权质押的若干问题探讨[J].法学杂志,2007（2）.
[2]湖北省武当山信用联社课题组.门票收费权质押贷款法律问题的思索[J].中国农村信用合作，2005(3).
[3]尹海峡.银团21亿贷款注入长江隧道[N].现代快报，2006-12-21(A10).
[4]金婧.收费权质押贷款：以未来现金流换取现时资金融通[J].江苏科技信息,2005(5).
[5]中国台湾地区民法第900条规定，可让与之债权及其他权利，均得为质权之标的物；德国民法典第1273条第1款规定，权利得为质权的标的物。第1274条第2款规定，不得转让的权利，不得设定权利质权；瑞士民法典第899条、日本民法典第362条、意大利民法典第2784条亦有类似规定。
[6]刘保玉.应收收款质押的法律解读一一兼评我国物权法草案的相关规定[O/L].中国民商法律网，2007-3-18.
[7]王利明.收费权质押的若干问题探讨[J].法学杂志,2007（2）.
[8]王利明.中国民法典草案建议稿及说明[M].中国法制出版社,2004，P429.
[9]王利明.收费权质押的若干问题探讨[J].法学杂志,2007（2）.
[10]中国注册会计师协会.2005年度注册会计师全国统一考试辅导教材[J].中国财政经济出版社，2005，P29.
[11]中国人民银行研究局.中国动产担保物权与信贷市场发展[M].中信出版社,2006，P428.
[12]王利明.与民法同行第①卷:民法的民展与中国民法的未来[M].法律出版社,2006，P173.
[13]王丽丽,张炜.银行公司金融业务与法律风险控制[M].法律出版,2004，P223-224.
