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案情 陈某所住房屋被县政府纳入征收范围，县住房和城乡建设局(下称住建局)为房屋征收部门。后住建局与作为其事业单位的县房屋拆迁管理处(下称拆迁处)签订委托协议，约定住建局将职权范围内“组织被征收人搬迁，委托具有相应资质的企业对被征收房屋予以拆除”等事项委托给拆迁处。但拆迁处并未委托有资质的企业，而是自行对拆迁房屋进行了拆除。后陈某将县政府、住建局、拆迁处等诉至法院，要求确认拆迁行为违法并进行赔偿。 裁判 一审法院认为，案涉房屋征收部门系住建局，拆迁处受住建局委托承担房屋征收与补偿的具体工作，但本案在委托合同中并没有上述拆房的事项，对此住建局不予追认，与住建局无关。拆迁处系超越委托范围从事拆房活动，不是本案适格被告。县政府并未实施房屋拆迁行为，亦不是本案适格被告。陈某诉称无事实根据，不予采信，遂裁定驳回了陈某的起诉。 陈某不服一审裁定，提起上诉。二审法院认为，县政府没有决定实施拆迁行为，不应承担责任。住建局作为房屋征收部门与拆迁处签订了委托协议，委托其按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行拆迁安置补偿工作，并未对拆迁处的上述拆房事项予以委托，视为拆迁处超出委托范围，在住建局不予认可的情况下，住建局不应对此承担法律责任。拆迁处作为事业单位法人，并不是行政机关，法律法规也未授予其强制拆除房屋的职权，且其超出了住建局的委托权限，因此拆迁处的拆除行为不属于行政诉讼受案范围。故二审法院维持了一审的驳回起诉裁定。 陈某对二审裁定仍不服，向法院申请再审。法院经再审审查认为，本案的争议焦点为被诉三单位是否具有被告主体资格。本案中，县政府作出征收决定，确定住建局为房屋征收部门。陈某诉的是拆除房屋的行政行为，房屋征收部门是住建局而非县政府，故县政府不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》(下称《行政诉讼法》)第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据住建局与拆迁处签订的委托协议，住建局已经将组织房屋拆迁的职权委托给了拆迁处。拆迁处自认实施了拆迁行为，其行为后果应由住建局承担。故本案住建局作为委托机关是适格被告，拆迁处作为受托机关不是适格被告。综上，住建局是本案适格被告，拆迁处、县政府均不是本案适格被告。
评析 本案需解决的关键问题有二：一是拆迁处作为受托单位，是否超出住建局的委托实施了拆房行为；二是若拆迁处超出委托范围，则其行为由谁负责。关于问题一，拆迁处与住建局签订的委托协议明确约定，住建局将“组织被征收人搬迁，委托具有相应资质的企业对被征收房屋予以拆除”等职权委托给了拆迁处。但本案中，拆迁处没有按照该委托协议约定委托具有相应资质的企业对被征收房屋进行拆除，而是自己进行了拆除，显然已经超越了住建局的委托范围。由此，需要探讨问题二，拆迁处超出委托范围所为的行为由谁来承担责任。一、二审法院认为，超出委托范围，则委托机关不承担责任，可能是一方面认为拆迁处超越委托范围所为行为是其自身存在过错，不应由住建局承担责任；另一方面，考虑到住建局在委托职权时无法预见到受托单位超出委托范围的行为后果，故住建局不应承担责任。 《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本条款并未区分受托组织所为的行政行为是否在委托的范围内，故笔者认为，本条款并未排除超出委托范围的情形，即使存在超越委托的情形，仍可以适用。当然，该条的适用前提是受托组织所为的是行政行为。就本案来说，虽然拆迁处自己拆除房屋的行为超出了住建局的委托范围，但是超出的是行使行政职权的具体方式，而不是行政职权本身。即拆除房屋这一行为，仍是行使住建局作为房屋征收部门所有的“组织拆除房屋”的行政职权，是一种行政行为，属于行政诉讼受案范围。退一步讲，若拆迁处按照委托协议委托了具有相应资质的公司对房屋进行拆除，而该公司在拆除房屋的过程中亦有违法之处，则对该行为不服，是否属于行政诉讼的受案范围呢？拆迁公司的违法拆房责任谁来承担呢？答案应该与本案是相同的，上述情况仍然属于行政诉讼的受案范围，拆迁公司违法拆房的责任仍然要由住建局来承担。 综上，只要受托组织所为的行为是委托机关委托的行政职权，即未超出行政职权的范围，则即使受托组织在行使该职权时超越双方协议约定的具体行使方式等其他委托范围的，仍然不改变受托机关所为是受托行政职权的性质，委托机关仍然要对受托机关的行为承担责任。 （作者单位：济南铁路运输中级法院）
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