发展城市规划技术服务机构的意义

 

发展城市规划技术服务机构的意义

 

    随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的建立和完善，一方面原有的计划经济模式下的规划理论和规划体系与市场经济的冲突越来越明显，另一方面城市规划服务和管理的对象也呈多元化趋势，服务和管理的环境也日益复杂化。

为了改革和建立适应社会主义市场经济条件下的行政管理新体制，实现政府职能转变，作为城市规划行政主管部门来讲，其担负的部分职能转移到社会中介机构，从而使独立于城市规划研究与编制单位和城市规划行政主管部门之外的城市规划技术服务机构就应运而生。

虽然城市规划技术服务机构起步较晚，其成熟程度发展、规模和自身建设比建设领域其它专业中介技术服务机构稍显逊色。但是，城市规划技术服务机构由于其政策的适应性、体系的完善性、市场的特定性、工作的专业性、对象的广泛性，它的发展势头甚为迅速，作用也日益显现。

1.1  政策的适应性

    政府机构改革，主要是解决现行机构设置、职能配置和管理方式与社会主义市场经济发展不相适应的矛盾，真正做到政事分开、政社分开、政企分开，从而把行政职能还权于政府机关，办事职能交还于事业单位，一些应由社会中介组织承担的职能转移给社会，使政府机构真正实现工作职能、工作作风和工作方式的转变。

    发展城市规划技术服务机构，恰好顺应政府机构改革的要求。在政府机构改革中，城市规划行政主管部门的人员将精简，审批程序将简化，而技术服务职能也将转移到城市规划技术服务机构，从而使城市规划行政主管部门把更大的精力投入到城市规划管理，使城市规划管理职能真正得到强化，这样既为社会中介机构承担城市规划技术服务的职能创造了机遇和发展空间，也有利于城市规划研究与编制、城市规划技术服务、城市规划管理、城市规划实施监督这一城市规划体系的构成。

1.2  体系的完善性

    建设工程项目从项目策划到竣工验收备案后档案管理整个程序中，涉及城市规划领域中的工程项目规划选址、用地规划、工程建设规划和竣工规划验收等方面内容，城市规划技术服务机构根据建设单位(或个人)的需求与委托，提供相对应的技术服务。发展城市规划技术服务机构，有利于促进建设项目的策划咨询、规划技术服务、勘察设计咨询、招标代理、造价咨询、施工监理、工程质量监督、竣工档案保管一整套建设领域技术服务的发展，从而完善建设工程项目技术服务体系。

1.3 市场的特定性

    城市规划技术服务机构不同于城市规划研究与编制单位。城市规划研究与编制单位基本上是隶属于各级城市规划行政主管部门，主要承担各级政府委托的城市规划研究与编制的职能。

    由于政府城市规划研究编制经费不足，使其在完成政府指令性城市规划编制任务的同时，还必须面向市场并侧重于相关设计。而城市规划技术服务机构以技术咨询为手段，提供城市规划行政管理与规划编制、相关设计之间的技术服务，它面对的市场是特定的。发展城市规划技术服务机构，既有利于城市规划研究与编制单位的改革与发展，也有利于城市规划理论研究水平的提高。

1.4  工作的专业性

    城市规划技术服务是一项智能性较高的工作，需进行专家性的思考，为建设单位(或个人)在城市进行工程项目建设时，提供科学的分析研究、制定规划比选方案、提出规划设计条件、组织专家评审规划设计方案，经城市规划行政主管部门按程序批准后，据之为建设单位(或个人)建设工程项目的实施，提供规划放线、验线和信息检索等特定技术服务。因而城市规划技术服务机构工作专业性强，积极发展它，有利于城市规划实施，有利于城市规划管理。

1.5  对象的广泛性

    随着我国经济体制改革的深入和经济结构的战略性调整，社会各种利益也处于大调整时期，城市规划是政府调节各方利益，维护城市社会公众利益的重要手段。城市规划技术服务机构受建设单位(或个人)委托，要维护政府、建设项目相邻单位(或个人)、城市整体利益。

在此前提下，为其提供城市规划技术服务，工作的主要依据是国家有关法律、法规、技术标准规范以及经批准的城市规划，服务过程中，接受城市规划行政主管部门的监督和管理。这样，城市规划技术服务机构最终服务对象超出建设单位(或个人)，而具有广泛性，因而发展城市规划技术服务机构，有利于维护城市社会公众利益。

 

2  城市规划技术服务机构的社会定位

 

    城市规划技术服务机构的社会定位是其生存和发展的基础。目前，我国社会中介机构是指在政府与企事业单位、社会集团、个人之间起着桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构。它的发展是社会组织管理水平提高、社会自治能力增强的反映，能保证政府在更大范围对社会事务发挥间接管制作用。中介机构一般分为三种类型：

    一是公务类中介机构，这类中介机构一般属于官方性质的服务性机构，它接受政府的授权，负责某一方面的管理和监察职能；

    二是社会团体类的中介机构，这类中介机构既有半官方性质的，也是民间性质的，它主要向其成员或社会其他机构提供交流，与政府进行沟通，帮助、协调、提供公益性服务；

    三是企业类专业服务性的中介机构，这类中介机构主要的职能是以有偿的形式，为社会提供专业性的服务。

    城市规划技术服务机构按社会要求、自身作用和运行规则，属第三种类中介社会机构，其主要工作内容涉及四大类型：

 2.1  建设项目选址服务类

     一是对建设项目拟建场地的现状情况进行现场调查、踏勘，了解项目拟建场地与周边现状建筑、有关基础设施及土地使用关系；

    二是通过多方案比选，确定建设项目的选址定点上报方案，重要项目应组织专家论证，为规划管理决策和“选址意见书”的发放提供技术依据。

 2.2  用地规划服务类

     依据经批准的城市规划，为建设单位(或个人)提供建设项目规划设计条件和有关技术资料，引导建设项目按城市规划的要求进行项目规划设计，为规划管理部门审批“建设用地规划许可证”提供技术依据。

  2.3  建设规划服务类

     一是进行建设项目规划设计方案比选。对建设单位(或个人)提供的建设项目规划设计方案，应立足于符合国家法律、法规、技术规范和城市规划，满足城市可持续发展和土地及空间资源的合理利用，维护城市公共利益的前提下，以节约投资和加快建设进度为目的，组织有关专家进行论证比选，为规划行政主管部门审批“建设工程规划许可证”提供科学依据；

    二是根据城市规划行政主管部门批准的建设项目规划设计方案，为建设单位(或个人)的建设项目负责规划放线和竣工验收。

  2.4  规划信息服务类 

     通过搜集规划建设项目信息和数据输人、数据储存和管理、数据查询和分析，成果表达和输出，建立城市项目规划信息库，为建设单位(或个人)提供城市规划全套信息检索技术服务。

在此基础上，利用互联网向社会公众发布城市规划图形信息，进一步提高城市规划技术服务的范围和水平，更全面地为建设单位(或个人)服务。

 

  3  城市规划技术服务机构运行规则

 

     依据城市规划技术服务机构的社会定位，其作为社会中介机构，应具有独立的法人资格，实行“自主经营、自负盈亏、独立核算”的经营方式，享有民事权力和承担民事责任的社会中介机构，其运行必须遵循以下规则。

  3.1  组织的合法性

    国家有关法律、法规是城市规划技术服务机构存在和发展的依据。首先，它需通过政府城市规划行政主管部门依据有关法律、法规的审批，获得城市规划技术服务资格，这是其从事城市规划技术服务工作的前提条件；其次，持资质证书到当地政府有关部门办理工商、物价、税务登记，获得合法证件后，方可从事城市规划技术服务。同时，在技术服务过程中，还要自觉接受政府行政主管部门、建设单位(或个人)和社会各界的监督和检查。

  3.2  服务的自愿性

    城市规划技术服务不具有强制性，必须遵循市场经济的一般规律，建设单位(或个人)可以自愿委托或不委托一个具备相应资格的城市规划技术服务机构为其进行城市规划技术服务，同样，城市规划技术服务机构也可以拒绝委托。因此，城市规划技术服务是建立在受托与委托双方自愿的基础上的。

  3.3  合同的约束性

      委托和受托双方应遵循社会主义市场经济运行法则，签订书面合同或协议，明确双方的权利和义务。协议一经签定，即具有约束性，双方应自觉履行协议条款。

 3.4  内容的公证性

     城市规划技术服务机构在不违反国家有关法律、法规的前提下，从城市整体利益和建设单位(或个人)利益出发，为建设单位(或个人)进行城市规划技术服务工作。它为建设单位(或个人)提供的规划设计条件是依据政府批准的城市规划，为建设单位(或个人)进行建设项目规划选址、定点，组织专家对建设单位(或个人)提供的规划设计方案进行专家评审，是受政府城市规划行政主管部门的监督，并依法经城市规划行政主管部门批准的。

    因此，它为建设单位(或个人)提供的技术服务体现了公证性。公证性的原则要求城市规划技术服务机构，既不能为追求自身经济利益而盲目满足建设单位(或个人)的不正当要求，以损害社会公众利益，也不能故意损害建设单位(或个人)的既得利益。

  3.5  报酬的有偿性

     城市规划技术服务机构是一个具有独立法人资格的组织，它实行“自主经营、自负盈亏、独立核算”的经营方针，因此，同所有企业一样，按照市场经济法规，为建设单位(或个人)提供城市规划技术服务，帮助建设单位(或个人)提高提高办事效率，节省建设投资，建设单位(或个人)理应支付其相应的报酬。按劳取酬、有偿服务是城市规划技术服务机构得以生存和发展的必要条件之一。

 3.6  成果的公益性

    城市规划是政府合理配置自然、经济、社会和城市空间资源，宏观管理和调控城市各项建设的基本依据。城市规划技术服务机构为建设单位(或个人)提供的规划设计条件等技术服务内容，是在城市规划行政主管部门前期投入了技术和资金编制规划的基础上，进一步细化

和条文化，这些条文还需经城市规划行政主管部门报送政府批准，以法规的形式成为建设项目必须遵守的依据。

因此，城市规划技术服务工作体现有偿性的同时，对城市规划区内的军事设施、政府兴办的中小学教育设施、非盈利性的社会福利设施、公共绿地和经济适用房等项目，应体现公益性。

 

  4  发展城市规划技术服务机构中的问题

 

     城市规划技术服务机构的发展，对构建适应社会主义市场经济条件下的城市规划体系，提高城市规划工作水平，特别是国家取消城市规划管理费后，对稳定城市规划技术人员队伍、保证城市规划管理工作的衔接、确保城市规划的有效实施等方面已发挥了积极作用。但在发展中也暴露出一些问题。 

 4.1  政策法规滞后 

    城市规划技术服务仍属新兴服务行业范畴，在部分省尚处试点阶段，还没有全面开展。因此，指导和规范城市规划技术服务行业发展的政策法规滞后，使得此项工作缺乏行业指导依据，目前，除少数省份制定了《城市规划技术服务管理试行办法》和《城市规划技术服务收费标准》等省级部门规章外，国家至今还没有出台有关这方面的法律和法规。

  4.2  独立自主性弱

     城市规划技术服务机构是一种社会中介机构，它既不应隶属于城市规划行政主管部门，也不受控于委托方，而是独立于城市规划行政主管部门和委托方之外的专门机构。它应具有较强的独立性。但目前大多数还属于半官方性质，主要依靠城市规划行政主管部门的权力和社会影响力开展工作，有的甚至成为城市规划行政主管部门的附属物或内设机构。因其独立自主性弱，其公证性也受到怀疑。

  4.3  缺乏自愿性质

     城市规划技术服务应建立在建设单位(或个人)和城市规划技术服务机构委托与受托双方自愿的基础上，而实际运行中没有很好地遵循这一原则。由于城市规划技术服务机构与城市规划行政主管部门不可分割的关系，一些城市规划技术服务工作不是运用社会大分工原则和委托方自身技术人员缺乏等因素的需要，而是城市规划行政主管部门动员或变相强制的结果。

 4.4 约束机制不健全

     城市规划技术服务行业规范和政府监督检查制度不健全。从现阶段从事城市规划技术服务的机构运行情况看，多数工作人员专业技术水平低，人员素质参差不齐，因而其技术服务行为也缺少约束和规范，从而制约和影响了城市规划技术服务机构的健康发展。

 

  5  发展城市规划技术服务机构前景

 

     城市规划技术服务机构是社会主义市场经济发展的产物，也是城市规划体系完善的重要标志，它在强化城市规划管理职能，维护城市公众利益，构筑建设项目技术服务体系等方面，都起着积极的作用，随着我国经济体制改革的深入和经济结构调整，特别是政府机构改革力度加大，城市规划技术服务机构有着广阔的发展前景。政府行政主管部门应采取积极措施，引导其健康发展。

  5.1  创造健康发展的氛围

     国家城市规划行政主管部门应积极组织城市规划、经济、法律、经营管理方面的专家和学者，加强理论上的研讨，从政策理论上指导其健康发展；各级政府行政主管部门应加大宣传力度，并且从规划、物价、税务、工商等方面采取政策措施，扶持其健康发展；立足于建立和完善城市规划体系，加强和改进城市规划工作，将其纳入城市规划体系，立足于城市规划工作的改革，为其创造和提供健康发展的机遇和空间。

  5.2  加强行业政策法规的指导

     制定有关法规和规范，通过立法建制，使委托方和受托方都能按城市规划的要求，建立起相互监督、相互制约、互惠互利的经济关系。通过法规、规范约束城市规划技术服务机构的技术服务行为，为委托方提供城市规划技术服务，以达到公开、公平、公正。

 5.3  完善“四证”报批，建立独立法人地位

     一是建立和健全行业准入制度，城市规划技术服务机构必须申请领取城市规划行政主管部门颁发的城市规划技术服务“资格证书”，同时，要积极加强自身建设，提高从业人员素质，引进高素质忖业技术人才；

    二是加快城市规划技术服务机构与政府城市规划行政主管部门脱钩，按照“主自经营、自负盈亏、独立核算”的经营方式，进入市场独立运作，享有民事权力，承担民事责任，申请领取“工商营业执照”；

    三是促进城市规划技术服务机构本着自愿的原则，自主经营、按劳取酬，领取物价行政主管部门颁发的“收费许可证”；

    四是督促城市规划技术服务机构自负盈亏、按章纳税，领取税务部门颁发的“纳税登记”。