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《自然资源统一确权登记办法（试行）》(国土资发〔2016〕192号）规定国家建立自然资源统一确权登记制度，坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，在不动产统一登记的基础上，构建自然资源统一确权登记制度体系，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度，支撑自然资源严格保护和有效监管。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。本文研究了以土地调查数据为基础的自然资源调查技术方法，并结合如皋市自然资源统一确权登记工作进行了实践。  自然资源统一确权登记的“几个基本问题” （1）什么是自然资源 自然资源广义上的定义是在一定时间和一定条件下，能产生经济效益，以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件的总称，包括有形自然资源（如土地、水体、动植物、矿产等）和无形的自然资源（如空气、光资源、热资源等）。 （2）宪法规定的自然资源 宪法规定了七种自然资源：水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、探明储量的矿产。《办法》中援引了宪法规定的七种资源，也即为自然资源统一确权登记需要调查的七类自然资源。 （3）自然资源如何确定 对于七种自然资源如何进行确定，目前还没有权威的统一的定义。 森林、草原、水流、探明储量的矿产资源都有管理部门，通常有调查数据可以参考利用，但对于山岭、荒地、滩涂等尚无明确的科学定义和界定，一直以来的管理欠缺，实践中不容易界定。 为什么是以土地调查数据为基础  自然资源不管是在地表、地上还是地下，最终的落脚点都是在土地上，最终的直观表达方式就是地块或者宗地。另外，土地调查数据具有以下优势： （1）全覆盖：相比其他部门的条块数据，土地调查数据具有区域全覆盖的优势，能覆盖到所有地表资源。以土地利用现状调查数据为基础开展自然资源调查，在土地利用现状库提取相对应地类，分析数据可以基本确定自然资源的种类和范围。 自然资源对应土地分类如下： 滩涂资源——沿海滩涂（115），内陆滩涂（116）； 水流资源——河流水面（111）、湖泊水面（112）、水库水面（113）； 荒地资源——盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）、裸地（127）； 森林资源——有林地（031）、灌木林地（032）、其他林地（033）； 草原资源——天然牧草地（041）、人工牧草地（042）、其他草地（043）； 矿产资源——采矿用地（062）；地下矿产可能没有对应地类，需借助矿产管理数据进行确认； 山岭资源------由于山岭本身还没有明确的法律概念，所有也没有明确的对应土地分类，可能对应为荒地、森林、草原等资源的地类。 （2）现势性：二调之后，历年的变更调查，使数据具有相对较好的现势性。 （3）权属全面：集体土地所有权，国有土地使用权，集体土地使用权等数据全面反映了我国的各种权利。 （4）空间位置精确：土地调查数据都具有空间位置属性，而且精度很高。 （5）集成化程度高：不动产数据、地籍数据、土地利用现状数据都可以叠加共用。 技术路线设计 技术路线设计如下：通过收集相关资料，以土地利用现状图数据、最新的高分辨率正射影像、集体土地所有权确权登记发证数据和国有土地使用权确权登记数据制作工作底图数据。明确调查范围和预划登记单元，发布首次登记通告，以外业调查为主，内业判读为辅，进行自然资源调查，包括基本信息调查、公共管制信息调查、登记范围内不动产用益物权信息调查和权属界线核查，根据调查结果对预划登记单元范围进行调整形成最终登记单元范围。填写调查表和数据建库，通过审核公告等法定程序对自然资源国有所有权进行登簿。最后成果汇总归档。 利用无人机低空数字航空摄影测量的方式制作现势性的数字正射影像与数字高程模型，用于自然资源调查。 如皋市试点项目的实践  基础资料收集与分析 市政府各部门、各单位为做好前期数据资料摸底调查分析工作，收集最新土地利用现状调查成果及农业、林业、水利、海洋、环保等资源管理部门成果数据，以及如皋市正射影像图等资料，完成对各数据进行叠加、统计等分析，了解如皋市自然资源的类型及分布等情况。 制作工作底图 以如皋市2016年0.3米分辨率的数字正射影像为基础，将如皋市2016年度土地变更调查数据，集体土地所有权确权登记数据和国有土地使用权确权登记数据等叠加到正射影像图上，形成（单元预划+资源调查）工作底图。 明确调查范围和预划登记单元 明确调查范围 以土地利用现状分类为基础开展自然资源调查，在土地利用现状库提取相对应地类，分析数据确定资源种类，结合相关部门提供的资料，明确调查范围。 通过对土地利用数据库对应地类的提取，询问相关资源管理部门和相关资料的分析，明确区域内存在的资源类型与范围。 依据最新正射影像，以土地利用现状数据库提取的图斑为基础，按照生态完整、集中连片、权属边界完整的原则进行登记单元的划分。 通过初步统计分析，如皋市存在的自然资源只有滩涂资源（江滩）和水流资源。 滩涂资源的调查范围主要分布在在长江沿岸的滩地。 水流调查范围为如皋市列入江苏省骨干河道名录和省湖泊保护名录中的河湖水库等。 预划登记单元 （1）划分原则 依据最新正射影像，以土地利用现状数据库提取的图斑为基础，按照生态完整、集中连片、权属边界完整的原则进行登记单元的划分。 （2）划分方法 对于滩涂，长江沿岸都有长江堤防，绝大部分都为硬化堤防，所以以长江堤防迎水坡坡脚线为一边边界，另一边边界暂时按照影像底图的水线（假定常水位）采集，如此形成初始登记单元范围。由于长江沿岸的码头用地和造船厂等用地已破坏滩涂生态，不再划进登记单元内。 对于水流资源，按照河道名称划分登记单元，按影像底图的水线采集形成初始登记单元范围线。 首次登记通告 国土资源局制定登记工作方案并预划登记单元，向社会发布首次登记通告。通告的主要内容包括：自然资源登记单元的预划分；自然资源登记的期限；自然资源类型、范围；需要集体土地所有权人、自然资源所有权代表行使主体等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。 自然资源调查 以外业调查为主，内业判读为辅，进行自然资源调查，包括基本信息调查、公共管制信息调查、登记范围内不动产用益物权信息调查和权属界线核查，根据调查结果对预划登记单元范围进行调整形成最终登记单元范围，形成自然资源调查图件和相关调查成果。 其中，河流、湖泊、水库等水流资源及滩涂资源的边界涉及水流常水位线的确定，地方上对于常水位往往是水文站站点的一些水位高程观测数据，而没有一个连续完整的常水位线。 沿江滩涂由于地形地势的原因，不便采用传统人工方式进行高程测量，外业调查可采用无人机航空摄影测量技术，对预划的登记单元范围区域进行摄影测量，通过航空摄影测量生产数字正射影像和数字高程模型，利用数字高程模型划定常水位等高线。 数据建库 自然资源数据库以县（区、市）为单位建设，主要数据内容包括土地利用、土地权属、自然资源调查、不动产登记、生态保护红线、基础地理等空间和属性数据。 自然资源登记 自然资源登记类型包括自然资源首次登记和变更登记。自然资源统一确权首次登记是指在一定时间内对登记单元内全部国家所有的自然资源所有权进行的全面登记。变更登记是指因自然资源的类型、边界等自然资源登记簿内容发生变化而进行的登记。 自然资源统一确权首次登记流程按照通告、调查、审核、公告、登簿的流程进行登记。 管理系统建设 自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接。自然资源统一登记是以不动产登记为基础，已经纳入不动产登记的将不进行重复登记。自然资源确权系统包括自然资源建库子系统和自然资源登记系统。自然资源建库子系统主要实现自然资源数据建库，日常更新维护和成果上传；自然资源登记系统主要实现对自然资源所有权进行首次登记和变更登记，将自然资源信息记载于自然资源登记簿。  本期供稿：程进明 本期责编：闫保银 |
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