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今天继续跟大家分享广东省国土资源厅2017年下半年以来开展的第二轮大调研：“宅基地”调研成果（三） ——广东宅基地管理存在问题的原因分析 01 制度理念滞后 作为基本法的《土地管理法》自2004年修订至今已有十余年之久，这期间中国农村的生产、生活方式发生了翻天覆地的变化，城乡二元经济结构渐被打破，宅基地的功能更多地从原有的生产资料转化为生产要素，从保障属性转化为财产属性。 现行宅基地管理制度仍然站在传统农业的视角下，以集体经济组织成员权作为立法基石，以限制农民人身、财产流动性为代价来保障其基本生存权，在立法价值取向上已明显不合时宜。 作为该制度基本特点的成员身份性、分配无偿性、限制流动性及土地资源的无限性假设均与当前农村发展实际产生了深刻冲突，暴露出立法理念的严重滞后，阻碍了城乡统筹发展和城镇化进程。 02 制度内容粗糙 宅基地制度是我国农村土地管理中最特殊的制度安排。 我国《宪法》第十条，《物权法》第一百五十二至第一百五十五条，《土地管理法》第八条；第六十二条；第六十三条，《土地管理法实施条例》第六条，《广东省<实施中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条，国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》以及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等规定，构成了广东省农村宅基地管理的现行制度框架。 宪法、法律法规当时对宅基地制度所做的顶层设计过于粗略，相关政策文件的具体规定不明确且效力层级较低，整个制度体系缺乏系统性、权威性及可操作性。 03 地方立法落后 根据调研统计，如图： 2000年以来全国32个省、自治区、直辖市中有25个已就农村宅基地及农房建设管理制定出台了专门规范，其中有12个省份出台了系统性的管理办法，有13个省份出台了专门性的政策文件。 目前，仅有包括广东省在内的7个省份尚未就此制定出台专门规范。省国土资源厅虽早在2009年就着手研究制定广东省农村宅基地管理的相关政策，也曾在2013年起草《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》报省法制办审核，但因《土地管理法》修订方向未明朗”而搁置，省一级层面的宅基地管理政策迄今尚未出台，各地市在市一级层面出台宅基地管理政策的比例也仅有45%。 广东省宅基地的地方立法情况严重落后于同等发展层次的其他省份，与广东经济发展地位和人口的高城镇化率极不相称，也直接造成了基层宅基地管理工作中“于法无据”、“有法难依”的尴尬局面。  根据省厅2015年制定印发的《广东省农村地籍调查工作实施方案》，预计今年年底前基本完成农村地籍外业调查核实工作，明年6月底前基本完成农村地籍调查数据库建设，2019年年底前方能结束整个调查工作。 目前，广东省农村宅基地使用的主体、性质、数量、分布、权属、界址等产权状况不清，闲置、空置、“一户多宅”、超面积及违法占用等均无底数，基础档案资料和数据化管理手段缺失，地方财政资金保障不足，地籍管理基础极其薄弱。 由于农村地籍和房屋调查与村集体、村民个人切身利益密切相关，且广东省农村宅基地、集体建设用地违法违规使用情况较为普遍，开展房地一体的农村权籍调查的工作阻力较大。 目前，省厅只掌握省内农村宅基地已登记发证的面积，且该数据是由各地市上报后汇总得出，其真实性、准确性尚无核查确认手段。根据调研统计，只有江门、湛江、汕尾、梅州4个地级市的国土资源主管部门完整地填写了《广东省农村宅基地基本情况调查表》，报送了相关具体数据，其他各地市国土资源主管部门均因没有底数而无法完整填报该表所需信息。 受历史、技术条件制约，早期审批的宅基地只有四至情况，没有具体的界址点坐标，导致宅基地面积丈量准确性较差，容易因界址不清、权属不明引发争议和纠纷，难以确权登记发证。 由于产权登记依申请而设立，但很多农民物权意识淡薄，取得宅基地后不申请办证，在无报建、未办证情况下进行违法建设，延续至今难以完善用地、建设及产权登记手续。 由于土地利用和城乡建设规划修编、土地变更调查以及土地违法行为等原因，一部分已实际建成使用的宅基地与现行的“两规”（土地利用总体规划与城乡规划）不符，根据现行管理规定，此类情况不允许补办用地审批和登记手续。 虽然《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）对历史上合法取得、使用的宅基地确权登记予以明确规定，但对大量非法取得、使用的农村宅基地如何确权登记没有提及，实际工作中没有依据。 （1）农村“两规”覆盖率低 2017年上半年，省厅向各地市转发了《国土资源部关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）、《国土资源部办公厅关于印发村土地利用规划编制技术导则的通知》（国土资厅发〔2017〕26号），要求各地市根据省厅统一部署，选取第一批约10个行政村，开展村级土地利用总体规划编制试点工作，预计2017年年底完成编制。 经查询省住房和城乡建设厅相关数据：
但从调研了解的实际情况来看，由于长期以来对农村规划资金投入较少、技术指导不足，广东省农村村庄规划编制进展缓慢，村土地利用规划编制刚刚启动，很多村庄建设无规可依，没有严格的规划管制。 （2）规划执行不力、衔接不畅 近年来，在省和地方政府的要求下，各地也制定了一些简单的村镇规划，但大多观念老化、技术落后、村民参与度低，缺乏整体的、长远的考虑，未能合理确定农村居民点数量和布局，导致规划之间、规划与村民现实需求之间冲突较多，“两张皮”现象严重，规划执行不力。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，该镇许多村民申请使用宅基地时，均因规划部门无法出具乡村建设规划许可证而不能办理后续的用地审批手续，产生了大量的违法用地。此外，规划地块确定后，该地块农转用审批及“三通一平”的实施主体、经费来源等均不明确，造成已规划地块村民无法使用，规划形同虚设。 （3）建设用地规模紧缺，专项指标难以使用 由于城市发展需要，在上一轮土地利用总体规划编制及调整过程中，广东省对包括宅基地在内的农村建设用地实施减量规划，各地为保证城镇建设用地规模需求，基本上没有安排新增规模给农村使用，没有为新农村建设预留合理空间。此外，各地还出于“挖潜”需要挪用农村的建设用地规模，导致部分现状已建成的村庄位于土规复垦区，部分村庄居民点安排的是风景名胜用地规模，还有部分宅基地被划入基本农田保护区，根本无法安排使用。
“户”的概念及分户标准不明确 《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但未对“户”的概念进行明确规定，实际工作中国土、建设、规划、公安等部门对此有不同理解。
地方国土资源主管部门通常以“户口”界定申请人是否符合“一户”的条件。但是，按省公安厅《关于进一步加强和规范户政管理工作的通知》（粤公通字〔2009〕209号）和省公安厅治安局《关于解决居民分户立户问题的批复》（广公（治）字（2015）322号）规定，公安户籍部门又要求办理了“房产证”或“土地证”后才能分户落实“户口”。 因此，国土资源主管部门和公安部门在分“户”问题上的规定互为前提、互相矛盾、难以协调，导致宅基地审批难。 农民建房用地需要经历申请、村委会公示、乡（镇）审核和县政府批准等环节，建房占用农用地的，还须办理农转用审批手续并落实占补平衡。 新增用地的农转用组卷报批工作比较繁琐，报批中“占补平衡”和“新增建设用地使用费”按规定不得向农民收缴，但很多地方政府又没有预算安排负担这部分费用，加上“占优补优、占水田补水田”关于地类、等级一一对应的要求实际上很难满足，整个流程下来少则半年，多则一年以上，村民申报缺乏积极性，多因费用太高、用地心切而选择未批先建。 此外，宅基地审批权在县级人民政府，但批后监管的工作重心却在镇村，审批与监管主体不一致，“能看到的管不到，能管到的看不到”，主体责任难以落实。  宅基地属于农村集体土地。
此外，宅基地所有权的主体是由本集体成员组成的农民集体，在所有权人与使用权人相分离的产权结构下，多数人的群体如何形成所有权行使的共同意志并实现集体成员利益是一个极大的难题，进而导致了宅基地所有权主体的虚化。 同时，现实中许多农民集体的成员不能有效参与集体事务的管理，集体组织的管理者仅按自己的意志行使宅基地所有权的权能，趁机以权谋私，损害集体利益，造成宅基地所有权权能实现和国家对其限制管理的双向弱化态势，从而陷入报告第二部分提及的双重“公地悲剧”。 我国的宅基地使用权是与集体经济组织成员权联系在一起的特殊用益物权。 《土地管理法》规定：“农民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”，未对宅基地使用权转让及其地上房屋买卖予以禁止，但国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》以及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等政策文件却明确禁止城市居民在农村购置宅基地和房屋，将宅基地使用权及其地上房屋的流转严格限制在农村集体经济组织内部。 由于本村居民宅基地需求有限，宅基地出售价格较低，农民出售动力不足，农村住宅建成以后，住宅、宅基地和房屋所有者之间就形成了无期限、无流动、无价格的固定占有和使用关系。 农村宅基地及其地上房屋缺乏合法有序的流转渠道，其资产价值无法显化并得到实现，造成了城乡二元土地制度下的产权不平等。在市场经济条件下，让农民无偿放弃宅基地显然不符合经济规律，“一户多宅”、超面积占用宅基地以及因进城务工而“候鸟式”流动的农民，更倾向于等待未来可能出现的新的合法选择，或者违法地进行地下宅基地及农房交易，也因此造成了农村宅基地利用效率低下。
执法快速反应能力差 农村村民建房的违法占地面积少、违法现象发展快、违法用地位置和批少占多情况隐蔽，而基层国土所力量十分薄弱，没有能力实施经常性现场跟踪管理，不能及时发现村民在建房过程中私自扩大面积、变更位置、私下调换宅基地等情况，加之部分村干部和村民法制观念比较淡薄，导致违法占地建房案件初期发现难、调查难、取证难、处理难。 由于《土地管理法》未赋予国土资源主管部门强制执行权，即使在早期发现违法用地行为也只能下达责令停止违法行为通知书，历经立案、调查取证、告知、听证、下达处罚决定以及催告、行政复议、行政诉讼等复杂程序后才能申请法院强制执行。 此时，违法占地已经由小变大甚至已经建成房屋，拆除难度极大、农民损失严重、抵触情绪极其强烈，造成管理上的尴尬被动局面。 执法共同责任难落实 虽然省国土资源厅和各地市均制定印发了相关政策文件，但并未真正建立起政府主抓、部门共管、多方协同的土地执法监管共同责任机制。地方党委政府依法管地用地意识不强，其他相关部门、各级人民法院对宅基地违法查处工作的配合力度不够，国土资源主管部门在宅基地管理中孤军奋战、独力难支的局面仍未改观。 按照《土地管理法》第七十七条的规定，农民非法占用土地建房的，要限期拆除并退还土地，但国土资源主管部门没有强制执行权，只能在立案查处之后交由当地政府实施强制拆除或申请人民法院强制执行。 由于涉及民生和维稳问题，政府拆除效果往往不够理想，而法院也通常以《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）为依据拒绝受理强制执行申请，《土地管理法》中关于限期拆除的处罚规定实际上已形同虚设，农民违法占地建房成本几乎为零。
下一期将推出：“宅基地”政策调研成果（四）：广东宅基地管理工作思路及建议，敬请期待！
资源来源：厅法规处 |
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