【产业动态】政府引导基金成败的规律性认识

编者按：3月6日上午作者参加了世行中国新动能之子课题政府引导基金的座谈，与世行及中国代表处课题组成员开展深入交流。作者结合政府引导基金公共咨询经历，就政府引导基金成败的规律性认识作了交流。

政府引导基金是政府解决市场失灵与培育市场的重要政策工具。目前从中央到地方，有很多成功的政府引导基金，也有比较水的引导基金。根据目前的认识，我以为一个政府引导基金能否取得成功，在顶层设计上，要处理好如下关键问题之间的关系。

一是财权与事权的关系。我想这主要取决于对政府引导基金政策价值的理解，以及财政部门到底扮演一个什么样的角色。产业基金既不是守旧的国有资产管理工作，也不是单纯的科技金融工作，更不是被动的财政税务工作，本质上是促进创业创新的科技工作、或者促进产业化的产业工作。科技有科技的发展规律，产业有产业的发展规律，不同产业有不同的发展规律，不应该是谁出钱就谁负责、谁财大气粗就谁主导，财政部门更应该扮演资金统筹、出纳以及绩效评价等方面工作。从中央到地方，只要财权“强奸”事权，这个事基本上都是往死力做、也基本上都搞砸啦。

二是政策引导与市场化之间的关系。所谓引导基金，本质上是政策工具，重在政府战略意图（解决市场失灵与培育市场等系列问题）及框架下，合理引导、利用市场化手段解决社会的、科技的、产业的、企业的发展问题。这便出现一个问题，到底如何实现或者到底在哪个环节实现政策引导、市场化？从成功案例来看，在母基金层面，更多的需要以财力支撑为主，只有这样才能强调政策性资金的属性、不受国有资产“保值增值”束缚、不受其他社会资本“逐利”的影响，但在子基金（亦可以是母基金）以及孙子基金上，可以充分整合各类社会资本，更多地需要发挥子基金、孙子基金的杠杆作用。

三是财政资金与社会资本的关系。如何处理好财政资金与金融资本、国有资本、产业资本等社会资本的关系，涉及到如何切实将财政资本、金融资本、国有资本以及其他社会资本相结合，转化为强大充裕的产业资本。这比如不同金融资本、社会资本如何在不同层级或环节上作为劣后投资者、优先投资者、GP等进入，或者究竟是同股同权还是名股实债等等。最理想的方式就是财税部门专注于资金池，产业部门拿着有限财政资本，针对不同阶段产业、不同类型项目设立不同子基金，提高金融资本、社会资本的杠杆性。

四是引导基金公司与基金管理公司的关系。基金监管与团队激励一直是困扰政府引导基金发展的顽疾，譬如完全按照国有企业来监管激励、审计部门不分青红皂白以及激励不到位等具体问题。目前，很多政府引导基金在管理运营、人头费及奖励等支出，主要依赖管理费。在顶层设计上，最合理的架构便是基金公司爱怎么国有体制就怎么国有，但在基金管理公司方面，完全可以采用职业化、社会化、私有化。

五是支持方式与配比方式的关系。国内外政府引导基金主要采用阶段参股、跟进投资、直接投资、融资担保、风险保障等模式运作。一般而言，阶段参股所占比例不要超过50%，否则就成了国有企业，比例越低财政杠杆的引导就越大；同时在整个母基金中，阶段参股可占较大比例。跟进投资一般为其他投资的50%及以下，且单一投资所占企业股权比例不应超过15%，天使阶段需要更低。直接投资资本总量一般不超过整个资金盘子的20%，且单一投资所占企业股权比例不应超过25%。

六是政策目标与创新风险的关系。现在大量的财政“资金”向“基金”方向转变，本来这些钱是通过无偿资助等方式惠及企业的，所以在花钱、赔钱的问题上应该更加超脱，更加符合创新规律。在我看来，天使轮的引导基金应该持有“赔得越多越好”的心态，但实际上如果按照整个区域创新生态及生命周期去看待的话，不但不会赔，还有更大的红利。而对于成长期的引导基金，企业及产业发展是可预期的、可控的，可以宽容个案的失败，但要守住基金不赔钱，更要着眼能够赚到钱，否则就是专业投资能力较差。

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