|
提 要:公民作为政府实施政策的对象,政府的行为对其有着直接的作用。因 此,公民对政府的行为效率也有着最真实的感受,强调公民参与政府绩效评估有利于 加强政府的民主性。本文在肯定公民参与是政府绩效评估不可或缺的重要环节的基础 上,阐述了政府绩效评估的基础,并以杭州市的“三位一体”综合考评机制为例,重 点阐述了其中的社会评价,论述了公民参与这种机制的表现、成果、问题和相应的解决对策,为绩效评估提供了一个范式。 关键词:政府绩效评估 公民参与 三位一体 综合考评机制杭州 作者黄益飞,浙江工商大学公共管理学院行政管理专业研究生（邮政编码 310018）。 一 公民参与政府绩效评估的基础 （一）公民参与政府绩效评估的理论基础 1.公民社会理论 公民参与政府绩效评估是建立在政府对公民角色的重新定位以及对公民资格确认 的基础上的。社会成员进入社会,与政府订立契约,并不是放弃了全部的自然权利, 而且政府不能凭借社会成员赋予的权力而损害社会成员的生命和社会的公共幸福。尤 其是,政府行使权力要充分保障社会成员的私有财产权。换句话说,政府要运用来源 于社会成员的权力维护社会成员的自由、平等和财产免受不法侵害。因此,政府要尽力维护公民的权利,而公民不再仅仅是政府的配合者,应该自行承担社会责任。公民 参与的积极性越高,公民社会的民主性发展也就越好。 2.新公共服务理论 政府绩效的公民参与,作为一种“公民导向”的评估方式,其理论基础也来自新 公共服务理论的“公民本位”理念。新公共服务理论认为,公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,其工作重点 既不应该是为政府机构掌舵,也不应该是为政府机构划桨,而应该是建立一些明显具 有完善整合力和回应力的公共机构。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是 个人自身利益的聚集。因此,政府要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。政府应该树立“公民优先”的理念,做好服务的参与者的角色,而不是掌舵者。 公共管理的性质归根到底是公共服务,只有构建公民参与机制,才能推动政府绩 效评估的真正发展。 （二）公民参与政府绩效评估的现实意义 1.改变传统绩效评估的不足 传统的绩效评估存在很多问题,如果主要的利益群体在绩效评估过程中没有话语权,那么他们往往不会支持绩效评估的发展。另外,很多管理实践导向的绩效评估指标,如工作量和工作积极性,都没有对项目效果和政策影响力给予足够关注,而这些 政策结果却又是公民非常关注的。很多公民已经感觉到他们对政府决策不会产生太大 的影响,而且他们也不相信政治家、游说集团和大众媒体能够为他们完整地描述公共 问题。 如果绩效评估既不能就公民关心的问题提供可靠的权威信息,也不能从公民的立场评估公共服务的质量,那么公民显然会冷落它。同样,民选官员也会对绩效评估失去兴趣。在这种情况下,行政人员应用绩效评估技术的激励水平就会下降,到最后, 绩效评估也就只能沦落为一种与政府决策活动无关且乏味的数据游戏。 2.改变“政绩工程”“形象工程”的印象 目前,我国的政府绩效评估偏重政府自上而下的考核,导致评估过程的“政绩工 程”“形象工程”现象层出不穷。而公民参与政府绩效评估作为一种自下而上的外部 评估模式,改变了过去政府评政府、上级评下级、同行评同行、内部评内部的绩效评 估局面,弥补了传统的自上而下评估模式的不足,并与自上而下的评估模式起到相互 补充的作用。因此,公民参与政府绩效评估不仅能够有效地监督评估的各环节,避免 绩效评估流于形式,使评估结果更为客观、准确地反映政府的真实绩效,增强评估结 果的有效性,而且能够促进政府部门及其工作人员更新观念、转变职能、创新管理方式、增强服务意识,真正履行为社会公众服务的职能。 公民作为评估主体,可以最直观地体现评估的满意特征,明确评估的价值取向, 将现实和价值取向结合起来,增加政府绩效评估的现实意义。因此,通过公民参与政 府绩效评估,政府可以检验自己所提供的服务种类和服务质量是否能满足公众的需 要,更好地了解公众对政府服务的需求特征,增强政府绩效评估的信誉,提高公民建 议的采纳率,把评估结论传达给广大公众,并且把绩效评估信息与政策制定活动结合起来,从而能够达到提高公共服务质量的目标。 二 政府绩效评估中公民参与的实践 （一）杭州市“三位一体”综合考评机制的兴起 杭州市为了提高机关效能,于2000年开始,进行了市直机关“满意不满意单位评 选”活动,并不断深化这一活动。2005年开始又将“目标考核”和“满意不满意单位 评选”活动结合起来,形成了“三位一体”综合考评机制,继承和创新了“满意不满 意评选”活动。 杭州市“三位一体”综合考评机制由社会评价、目标考核和领导考评三大部分组 成,是一个有机的整体。 综合考评基本分值设定为100分,其中社会评价50分,按比例随机抽取市民、企业、党代表、人大代表、政协委员、专家学者等9个层面的1.5万投票人员,对市直单 位进行满意度评价;目标考核45分,主要是考核市直单位职能目标和共性目标的完成 情况;领导考评5分,由市四套班子领导和法、检两长对市直单位的总体工作实绩进 行评价。另设置创新创优目标,为综合考评的加分项目。 （二）杭州市“三位一体”综合考评机制中公民参与的表现 在杭州市“三位一体”综合考评机制中,体现公民参与的部分主要在于社会评价方面。具体地说,在杭州“三位一体”综合考评机制中,公民参与主要体现在参与代表的确定、参与代表的权重、公众参与的环节三方面。 1.参与代表的确定 受经济状况、个人能力兴趣、时间等因素的限制,任何政府绩效评估要想做到全民参与都是不可能的。在具体选择社会评价政府绩效的人群时,要考虑五大因素,即代表性、适宜性、广泛性、公正性和经济上的合理性。政府既要充分考虑参与评估公 民的意见,更要充分考虑各个方面的利益和要求,不为某个或某些参与者所左右,使 政府绩效真正代表公共利益。 杭州市通过不断的摸索和调整,将参评人员确定为9个层面,即党代表,人大代表,政协委员,省直机关、老干部、专家学者和行风评议代表,区（县）市四套班子 成员,区（县）市的部委办局和区（县）市及杭州经济开发区、西湖风景名胜区的街道（乡镇）党政（包括人大）的负责人,区（县）市的社区党组织和居委会负责人, 各类企业代表,各类市民代表[1]。 2.参与代表的权重 在考评模式中,最初各个层面参评人员的权重是相等的,后来逐渐改为使用差别 权重,市民代表的权重比其他8个层面大。在2003年对权重调整时,杭州市遵循了三项原则:群众认可原则;适宜性原则;党政部门、窗口单位和非窗口单位适度区分原 则。在这些原则的基础上,通过问卷调查、专家咨询和领导决策的方式,经过一系列 的调整,最终形成了一个新的权重配置,即为不同层面规定了不同权重,并且在对不 同评价对象投票时,权重比例也不一样。 3.公众参与的环节 公众参与在考评过程中主要分为三个环节:问卷调查与评比、争创整改、监督检查。公众参与在问卷调查与评比、争创整改中承担着信息供给和信息反馈的角色,但 其主要作用体现在监督检查环节。监督检查是整个评选活动顺利开展的重要保证,贯 穿整个考评的过程。从监督检查的形式来看,考评活动既有内部的监督,也有来自外 部的监督;既有同体监督,也有异体监督。主要表现为六种形式:一是市领导机关的 监督;二是专门监督机关的监督,如公证机关、纪检监察部门对评选过程的监督;三 是参评单位的自我监督;四是社会的监督;五是新闻媒体的监督;六是“96666”投诉 电话的监督。 从以上三项内容来看,各个环节都引入公众参与。在问卷调查与评比、争创整改阶段,人民群众可以通过多种渠道评价政府部门的工作;在监督检查中,人民群众可 以通过社会监督、媒体曝光、“96666”投诉电话等途径进行参与。 （三）杭州市“三位一体”综合考评机制中公民参与的成效 1.激发了公民参与社会评价的积极性,使得公民参与的范围得到扩展 据杭州考评网的数据统计,在每年的社会评价中,由市民代表填写的问卷回收率 都超过99%,市民代表发表的意见和建议都占意见总数的80%以上。2000~2007年,共有89867人次参加了社会评价活动,共提出了44750条（经梳理后）意见和建议。 在2011年杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告中,2011年度社会评价共征 集到各类意见和建议10702条,其中留有联系方式的意见达1201条,同比上升71.3%。 从各层面的意见数量分布情况来看,外来务工人员、企业代表、区县部委办局、专家学者的意见量同比有明显上升,而比重最大的城镇居民的意见量同比下降了10.44% （见表1）。此外,批评性和表扬性意见量同比均有所上升,其中批评性意见量上升 了7.82%,表扬性意见量上升了31.09%[2]。 因此,可以这么说,这种考评模式促进了公民参与社会评价的力度,使公民大范 围参与政府绩效评价,充分地反映了民情民意,促进了社会和政府的交流与合作,为 政府进一步提高绩效奠定了基础。 2.构建了由政府主导的公民参与网络,提高了公民的相对满意度 通过多年的实践,杭州在综合考评机制的发展过程中,逐步形成了一个稳定的、 开放的、覆盖全市的公民参与网络。在每年的社会评价中,市民代表的确定,是统计 局按照《统计法》要求经计算机筛选而成的民情调查户。 据《2012年度杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告》,公民对杭州市政 府的满意度相对提高,主要表现在工作成效和改善民生两方面。比如,参评代表在 回答“您对杭州市市直单位过去一年总体工作成效是否满意”问卷调查时,表示“满意”的比例达35.81%,比上年度提高了5.59个百分点;总体满意率（“满意”“比 较满意”“基本满意”三者相加）为94.96%,略高于上年（见表2）。在回答“您对 杭州市过去一年改善民生的总体成效是否满意”时,有34.919%的参评代表选择“满 意”,比上年度提高了13.475个百分点;总体满意率达94.089%,比上年度提高了0.963 个百分点[3]（见表3）。 3.通过“内外结合”两种制度,提高了政府部门的办事效率 “三位一体”综合考评机制是坚持以社会评价、目标考核、领导考评为一体进行 的评价。领导考评和目标考核,是对政府的内部评估和内部评价,社会评价的加入, 使在对政府的外部评估和监督方面更加具体,政府的组织效率更加有效。这种“内外结合”的模式,解决了公民的信息无法“自下而上”进入政府的问题,弥补了以往两 种模式的缺陷。 公民参与评估,可以更加清晰地反映公民对于政府的要求,使政府加快对自身的 建设。例如,在“加强杭州市政府机关效能建设”方面的问题上,社会给了全面的评 价。 在“您认为进一步加强杭州市机关效能建设应主要从哪些方面入手”中,得票率居前三位的是“提高办事效率”“增强人员素质”“提升服务质量”（见表4）,同时市民代表对市直单位创新服务方式、提升服务质量、节约行政成本等方面提出了不 少具体意见和要求。通过这些外部评价反馈的数据和内部评估数据,政府可以加快改 革,找出工作的不足之处,整顿政府风气,并加强对政府人员的办事效率管理。 （四）杭州市“三位一体”综合考评机制中公民参与存在的问题 虽然我国政府在实践绩效评估 的公民参与方面取得了一些较好的成 果,但是受到绩效评估发展时间较短、绩效体系发展不完善的影响,公 民在政府绩效评估过程中的参与还是 以政府主导为主的模式,处于阿斯 汀“公民参与阶梯理论”的第二阶 段——象征式参与,而不是完全的自 主参与。这主要表现在以下三方面。 1.公民参与范围或广度的有限性 政府绩效评估是一个由多种环节和要素构成的动态过程,公民在政府绩效评估中的介入涉及不同的环节,这决定了 公民参与的范围或广度。马克·霍哲概括了良好的评估和绩效改善体系包括的7个步骤:鉴别要评估的项目、陈述目标并界定所期望的结果、选择衡量标准和示标、设置 绩效和结果的标准、监督结果、绩效报告、使用结果和绩效信息[4]。 在杭州市的政府绩效评估中,公民参与基本都属于少数环节的部分参与,比如 在“监督结果”环节,公民参与方式主要是填写满意度问卷或接受各种形式的访谈; 在“绩效报告”环节,评估结果公开化日益受到重视,这为公民的监督提供了基础条 件。除此之外,公民在绩效评估与改进的其他环节中基本上无从发挥作用[5]。 2.公民角色或参与方式的单一性 公民在政府绩效评估中的角色主要有6种:顾客、所有者或股东、问题的提出 者、联合生产者、服务质量评估者和独立的结果跟踪者。 近年来,公民参与政府绩效评估的方式主要集中于座谈会、网上评议、问卷调查、深度访谈等方面,这表示公民只是承担了“监督结果”环节中被动的消息供给者 的角色,处于一种被动的地位。在重大问题的决策过程中,比如是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估、社会评价应占多大权重,基本上取决于党政主要领导的 意愿或自觉,公民基本上没有发言权,决策共享也就无从谈起。 杭州市绩效评估的社会评价包括问卷调查、争创整改和监督结果三方面,公民只是担任了信息供给和信息反馈的角色,并没有从实质上决定政府的一些重大决策, 也没有担任真正的“分享”角色。同时,公众的参与仅限于对部分公共部门的考评, 而并未覆盖所有从事公共产品提供和公共服务的部门,也未影响政府的财政收入和支 出。 3.公民参与信息较为匮乏 政府绩效评估的过程是一个信息的收集、筛选、处理、输出、反馈的过程。评估 的有效性在很大程度上直接取决于信息的数量和质量。在我国,作为一般的公民个体 是难以获取政府绩效评估信息的。首先是公民个人精力、能力有限,使得公民无法或无能力参与政府行为的全过程;其次是政府掌握了信息公布的主动权,其具有保守信息的倾向。并且政府出于对自身利益和形象的考虑,往往保留一部分对自己不利的信 息,因而公民难以获取重要的政府产出信息,难以对政府部门的绩效评估进行参与和 监督。 在杭州市考评网上,社会评价内容较为匮乏,政府公布的网上信息相对较少。比 如,尽管网站已经出台了2013年杭州市考评办跟踪督办社会评价意见,给公民参与提 供了网上评议的平台,但是在其评价办法和评价结果方面,政府并没有给出具体的内 容,这使得公民在对杭州市绩效进行评估的过程中,缺乏具体的比较数据和方法,进 而影响了信息的真实性、完整性。 三 提升杭州市“三位一体”综合考评机制中公民参与的建议 公民参与在政府绩效评估中存在着一些问题,公民参与无法真正做到完全型公民参与形式,即公民享有合法的实体性权力与程序权力,参与公共政策的制定和执行, 对社区的公共事务进行自主式的管理。而要做到公民的全过程参与,具体可以从以下三方面着手。 （一）建立信息公开机制,拓宽公民参与的渠道 根据西方发达国家推行的政府绩效评估的经验,对政府绩效进行评估首先需要遵循公开原则,即保证评估主体公开、指标公开、标准公开及结果公开。 信息的公开透明,是尊重人民群众知情权的重要表现,有利于人民群众对政府工 作行使评判权、监督权和参与权。应当建立信息公开机制,规定政府绩效评估结果必须通过电台、报纸、期刊、网站等媒体公开,并通过互联网、电话、邮件的方式建立 切实可行的公众投诉渠道接受社会公众的监督与评议,严格按照绩效评估结果来指导 政府行为。 杭州市市直各单位应根据社会评价的意见,确定若干项当年能够解决或取得明显成效的重点整改目标,纳入年度目标考核,并向社会公示;列出一批社会各界关注 的热点、难点问题,包括一些反映多年却未能得到有效解决的问题,作为“重中之重”“难中之难”的整改目标,实行跟踪督办,开展绩效评估,务求取得实效。同 时,完善政府绩效评估中的“评判—整改—反馈”机制,接受公民的监督,通过公众 广泛介入和监督来评价政府的质量和效益,做好公众参与的环节。 （二）建立多方评估相协调的机制,相互促进 对于任何一类评估主体而言,由于其评估角度的不同,都有不可替代的优势。同 时,由于其业务素质、自身素质及评估态度的不同,又都具有自身的局限性。 比如,公民广泛参与政府的绩效评估,可以监督政府的行为,使政府贯彻以人为 本的理念,但是由于在实际的操作过程中会受到各种因素的影响,因而这种评估存在 着参与意识不高、能力低下、评估意见难以被接受等客观弊端。领导考评则属于内部评估,比起公民评估,其获取政府内部信息更加容易,意见更易被接受,二者相互结 合,可以弥补公民参与的不足。 因此,要弥补公民参与方式的缺陷,就应该建立多元化协调的评估体系,既重视 外部评估,也重视内部的领导评估,起到二者相互补充的作用。 （三）建立政府绩效评估决策的公民参与机制 公民参与在政府绩效评估中的角色和参与方式单一,这都源于政府不重视公民在绩效评估其他环节中的作用。比如,在绩效评估决策中,公民参与的意识薄弱,技能 有限,导致了公民无法发挥其有效性。 但是要强化公民参与,就意味着给公民共享决策和问责政府和官员的权利,但在 现有政治体制下,这一权利赋予在相当程度上只能依靠政府官员的自觉甚或恩赐。如果公民在官员的政治前途上没有掌握决定性权利,公民政治参与就缺乏基本的制度保 障。 要保护公民在政治方面的权利,就应该建立决策方面的参与机制,加强与公民的 互动,让公民在决策中发挥应有的作用,使政府绩效评估的发展更加成熟和完善。 （四）发挥民间组织在政府绩效评估中的作用 公民参与范围广,但是其渠道单一,这影响着公民反馈信息的有效性和全面性。 同时,政府信息的公开受到一定的、时空的限制,无法保证信息公开的全面化。而民 间组织作为政府与公民之间有效的“桥梁”,通过这些中介组织,政府与公民可以更 好地互动,进行良性的沟通。 因此,针对这种情况,杭州市政府应考虑政府机构、广大群众等各个阶层的公民参与评估,有计划地建立一些专门从事政府绩效评估的组织机构和社会中介组织,构建公民参与政府绩效评估的载体及渠道,使评估的结果带有普遍性。 注释 [1]伍彬:《杭州政府绩效综合考评的实践与探索》,《行政管理改革》2010年第12期。 [2]《2011年度杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告》。 [3]《2012年度杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告》。 [4]〔美〕马克·霍哲:《公共部门业绩评估与改善》,《中国行政管理》2000年第3期。 [5]周志忍:《政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景》,《中国行政管理》2008年第1期。 （责任编辑 方晨光） |
|
|
