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案情： 2006年5月26日，A公司到B县工商局办理股权变更登记，股东甲将所持32%股份转让给乙、丙、丁、戊、己5人，并退出公司。2011年5月16日,甲到B县工商局举报,称其股份在不知情的情况下被转让，A公司提交的登记材料上的签名虚假，请求工商机关撤销2006年5月26日的股权变更登记。
B县工商局核实后查明，A公司2006年5月26提交的股东会纪要、公司章程修正案、股权转让协议等材料上的甲、丁、己签名并非本人所签，且未召开股东会商议此事，但丙、丁、戊3人称当时由己代表甲告知其他股东要转让甲的股份。B县工商局告知甲，应先到法院解决股权纠纷，工商机关依据人民法院的裁判文书作出具体行政行为。2011年5月，甲认为B县工商局不作为，提起行政诉讼，法院以超过诉讼时限为由驳回诉讼请求。
评析：（一）股权登记属行政确认而非行政许可
1.《行政许可法》第十二条第（五）项规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的，可以设定行政许可。根据该条规定可以认为，在工商登记中只有各类市场主体的设立（变更、注销）登记属于行政许可范畴，其他登记事项如名称、住所、法定代表人、注册资本、企业类型、经营范围、营业期限、有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称等，属于行政确认而非行政许可。
2.根据《行政许可法》第十三条第（一）项的规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设行政许可。由此可见，公司股东之间股权的构成，不在行政许可的审查受理范围之内，通过公司章程的约束就可以自主决定。
3.根据《公司法》第三十三条的规定，有限责任公司应当置备股东名册，记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的，应当办理变更登记，未变更登记的，不得对抗第三人。可见，股权的取得或变更并不以登记为生效要件。
4.行政机关确认财产权利及其他民事关系的方法，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、特定事实登记等。这类登记或者确认，行政机关不是行使管理权而是以第三人的身份出现，发挥证实和确认作用。
（二）对虚假签名行为应慎重处理
1.撤销登记的法律依据
（1）《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
（2）《公司法》第一百九十九条、《公司登记管理条例》第五十九条、《合伙企业法》第九十三条、《农民专业合作社法》第五十四条、《个体工商户条例》第二十一条等有关市场主体登记的法律法规，对提交虚假材料骗取注册登记行为，均有撤销注册登记或者吊销营业执照的规定。
（3）《企业登记程序规定》第十七条规定，企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记。
2.撤销登记的性质
上述法律法规中，既包括程序法规定，如《行政许可法》、《企业登记程序规定》，也包括实体法规定，如《公司法》、《个体工商户条例》等。
根据《行政许可法》、《企业登记程序规定》关于撤销登记的规定，被许可人采取欺骗手段取得的登记，一般被认定为许可机关怠于实质审查导致许可行为存在瑕疵，许可机关可以采取主动纠错方式（撤销行政许可）予以解决。
被许可人采取欺骗手段取得行政许可的，撤销行政许可并非唯一处理方式。《行政许可法》第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。根据该条款，工商部门可以依据《公司法》、《个体工商户条例》等实体法对被许可人进行行政处罚。
依据《行政许可法》、《企业登记程序规定》，撤销登记只限于各类市场主体的设立登记（行政许可行为），而其他登记事项（行政确认行为）和各实体法中规定的撤销登记，应按行政处罚程序进行。
3.虚假签名行为的处理程序
与《行政许可法》规定的撤销登记不同，依据《公司法》、《个体工商户条例》等实体法作出的撤销登记行为，在程序操作上较为完备。但在实践中，同一个工商机关依据《行政许可法》作出撤销登记的案例较多，依据《公司法》、《个体工商户条例》等作出的撤销登记很少。解决这一问题，必须区分撤销登记的不同情形，办案机构要加强与登记机关的协调沟通，将作出撤销登记的处罚决定书交由登记机关装入登记档案。此外，还应重视责令改正在行政处罚程序中的运用。
对于按许可程序作出撤销登记的后续处理问题，《企业登记程序规定》第十八条和第十九条规定，组织清算并办理注销手续。按行政处罚程序撤销登记的后续处理问题，《公司法》、《个体工商户条例》等并未作出明确规定。
（三）因虚假签名引起的股权纠纷，应告知行政相对人采取先民事后行政的方式解决
股东虚假签名的原因主要有4种。一是股东之间相互熟悉，对是否由本人签名不太在意。二是小股东无话语权不能参加股东会，对他人代签予以默认。三是股东采取口头或电话等方式，委托他人代签。四是代办机构全程代办，在股东默认下为其代签。
对于代签行为，股东有事前认可事后不认可、事前事后都不认可和事前事后都认可3种态度。《民法通则》第六十六条规定，没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。因此，笔者认为，存在代签问题的股权转让协议属效力待定合同，工商机关无权直接对合同效力进行确认。
根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》，公司登记涉及民事法律关系的问题利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。
（四）对工商机关审慎审查义务的思考
《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责；行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。但《行政许可法》第三十四条同时规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派2名以上工作人员进行核查。
最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定，被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。
《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》关于审慎审查义务的规定，主要是针对公司登记机关在登记过程中存在重大过错，如已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假，或非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也可发现疑问，而公司登记机关未采取进一步调查核实的措施导致错误登记等情况。公司登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪时，可以要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认。
但是，这并不等于公司登记机关在办理登记时，未要求申请人进一步提供证明签名真实性的证据或者相关人员到场确认，人民法院就可以认定公司登记机关的登记行为未尽到审慎审查义务。二者不能简单等同。
综上，工商机关办理股权变更登记时，可以从3个方面防范虚假签名：要求申请人提供申请材料原件；必要情况下要求股东到场；股东拒绝到场或者无法到场的，可以电话告知，并对相关证据予以固定。
□新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州工商局王 珺
▲一起公司登记股东签名诉讼案件的剖析
【案情】江西**公司于 2010年1月21日在某工商局注册登记成立，注册资本2000万元，实收资本400万元。由两名股东投资设立：股东杨某投资1400万，实缴280万；股东彭某投资600万，实缴120万。法定代表人：杨某。2011年8月10日，该公司办理了变更登记，法定代表人由杨某变更为彭某。
该公司在运营过程中，牵涉到多起建筑工程施工纠纷中，还拖欠了大批建筑民工工资，在当地产生了较为严重的社会影响。尔后，吉安市**公司就建筑工程施工合同纠纷诉至法院。法院判决后，在执行当中，于2013年9月21日以杨某作为该公司股东抽逃出资为由，将其追加为被执行人，并裁定其在抽逃注册资本400万元的范围内承担责任，清偿吉安市**公司166万元，并查封了杨的相关财产。由此引发了杨某诉该工商局注册登记一案。
2014年4月3日，杨某将该局诉诸法院，称其从未与他人共同出资发起成立某公司，向法庭出示了委托律师在该局复制的某公司全部工商登记材料，其内所有“杨某”签名，经司法鉴定，皆非原告其亲笔签字。原告还称，工商登记材料中杨的身份证复印件不是原告提供的，盖有“杨某”字样的私章也不是原告持有的，他人盗用原告身份，私刻原告印章，伪造原告签名，冒充原告出资，某公司系非法注册成立。请求法院依法撤销工商局对某公司注册登记的具体行政行为。
该局辩称：一、工商登记对申请人提供的材料不作实质性审查，材料的真实性责任由申请人承担。登记机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其记载的事项是否符合登记管理法律法规的规定进行审查。二、原告无权要求撤销，从申请人提供的申请文件以及某街道办事处的证明（某公司系其招商引资企业），包括公司开业庆典时原告在主席台签字、在建设银行验资开户须提供本人身份证原件等行为，对公司成立且其为公司的股东是明知的。
第三人江西**公司述称：1、公司登记中彭某的签名系本人所签；2、某公司前期注册资本400万元并非股东出资，而是由某街道办事处通过其他途径办理……
法院在审理本案当中，尽管原告委托律师在*工商局复制的某公司全部工商登记材料中，所有“杨某”签名均非本人亲笔，但是工商局也出示了对已有利证据：某街道办事处证明及证人证言，和银行开户须知，这些证据证明原告明知其为公司股东积极参与公司活动。同时，*工商局对某公司彭某动之以情，晓之以理，让其明白此案对其的利害关系，某公司也出示了对本案起关键性作用的证据：1、2009年12月18日，杨某出具的授权书；2、2009年12月28日，某公司任职书； 3、2011年8月2日杨某办理变更手续的授权书。这三份书证，经司法鉴定，“杨某”签名全部都是其本人亲笔。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款规定：“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”由此，法院判决：驳回原告要求撤销被告对某公司注册登记行政行为的诉讼请求。
【争议】本案争议的焦点就是：在公司登记注册的材料中，股东的签名不是本人亲笔签名，工商部门的登记是否具有法律效力。
【评析】根据《行政许可法》第31条、第34条第二款的规定，公司登记行为是一种行政许可行为，《行政许可法》作为行政许可的母法，并未规定行政机关要对一般行政许可的申请材料进行实质审查。《公司法》、《公司登记管理条例》也仅仅规定申请人须向公司登记机关提供哪些材料，并未规定登记机关要对申请人提供的材料进行实质审查，根据“法无授权即禁止”的行政原则，行政机关没有权力对申请人提供的一般行政许可的申请材料进行实质审查，如果对申请人施以法外的审查义务，就会构成越权。
但是司法机关认为司法监督属于终极性的事后监督，具有合法性判断与实体纠错的双重功能，理应采取实质审查标准。如果支持工商部门提出来的形式审查标准，那么让法院去维持一个明显存在虚假签名的登记，实体公正无法维护；如果司法机关维持这样的登记行为，就意味着这种登记行为是合法的，那么当事人被侵犯的权益就得不到维护。但是，由于此类案件，有一部分当事人是为了逃避债务，故意以登记存在瑕疵为由，起诉要求撤销公司登记，为使债权人的合法利益不受损害，即便登记行为存在股东虚假签名的瑕疵，法院也不会作出撤销公司登记的判决，因为一旦法院作出撤销判决，就会造成本应承担民事责任的债务人逍遥法外，民事债权人的合法债权得不到保护，经济纠纷无法解决，还有可能引起社会矛盾激化，会造成恶劣的社会效果，且与法院坚持的公正目标背道而驰。当然，法院如果采取实质纠错的话，也不会判决维持一个存在明显瑕疵的工商登记行为。2000年3月10日施行的最高人民法院《关于执行<</SPAN>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》增加了“驳回原告诉讼请求”。此案中，法院就是据此作出判决。
【思考】工商部门在登记注册工作中如何避免此类事件发生？2012年3月7日，最高人民法院办公厅印发了《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号），《会议纪要》在第一条关于“以虚假材料获取公司登记的问题”中规定：因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。
那么，工商部门在实际操作中如何尽到审慎审查的义务呢？《会议纪要》在第二条关于“登记机关进一步核实申请材料的问题”中明确规定：登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。”该规定突破了《行政许可法》第三十四条第三款、《企业登记程序规定》第三条规定的只有在“法定程序和条件，需要对申请材料实质内容进行核实的”才能启动实质核查的规定。因此，工商部门在履行登记职责时，可以根据具体情况，要求申请人进一步提供证据或相关人员到场确认，从而尽量避免登记错误。
公司登记中股东签名不真实问题研究
魏均新
近年来，因股东签名不真实要求公司登记机关（即具有公司登记权的工商行政管理机关，下同）撤销公司登记案例较多，而股东签字不真实问题往往交织着股东之间或者股东与他人之间的民事纠纷，满足一方必定损害另一方，由此无论公司登记机关撤销与否，当事人都可能向法院提起行政诉讼。而法院以存在股东签字虚假，公司登记不合法为由，判决公司登记机关败诉也非个案。可以说这是工商行政管理机关执法的一个瓶颈。
股东签字不真实问题，属于公司登记申请材料真实性范畴，研究这个问题，势必与申请材料真实性联系在一起，故本文研究股东签字不真实问题，实质是申请材料真实性问题，拿股东签字问题出题，是作一个以小见大的切入口。本文探讨研究，目的在于让法院了解工商行政管理机关的行政作为，支持工商行政管理机关依法行政。本文笔者的观点，仅为一家之言，未必正确，敬请各位，特别是从事行政审判的法官们提出批评意见。
一、公司登记机关公司登记审查职责
正确处理股东签名不真实问题，首先要搞清楚公司登记机关在公司登记审查中的职责，同时这也是行政诉讼中解决公司登记机关在公司登记中是否有过错的核心问题。
我们知道，公司登记属于“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”的行政许可[①]。按照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第五十六条的规定，行政许可申请的审查，采取两种方式：形式审查和实质审查。所谓形式审查是指行政机关对申请人提交的申请材料仅作是否“齐全、符合法定形式”的审查。经审查，“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”[②]。实质审查是对形式审查的补充，即《行政许可法》第三十四条第三款所规定的“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”什么条件下启动实质审查程序，法律未作详细规定。根据法律条文“需要”两字的表述，是否启动实质审查程序，属于行政机关自由裁量权范畴。《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第五十二条第一款第二项规定“申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。”国务院在其制定的具体公司登记行政法规中，增加了“认为”两字，结合起来“认为…需要”，更显示出实质审查的启动是由公司登记机关依职权进行判断的[③]。
根据上述法律法规规定，公司登记的形式审查与实质审查的区别，在于是否对申请材料所记载的实质内容进行调查核实，而不是对申请材料内容是否进行审查。实质审查是“点”而非“面”，所谓告知申请人“需要核实的事项、理由以及时间”的规定，证明了这一点。“认为...需要”是公司登记机关针对提交的某个或者某部分有疑点或者有反映的申请材料，启动实质审查程序。法律没有要求，公司登记机关实质审查必须对所有申请材料进行核实。从“核实”一词的理解而言，所谓实质审查，更接近于真实性核查，也就是说公司登记机关启动实质审查程序的意义在于核查提交的申请材料所记载的内容是否与实际一致。
就公司登记而言，“申请材料齐全、符合法定形式”应当当场予以登记，不能理解为公司登记机关审查人员仅仅对提交的材料是否齐全、是否符合法定形式的审查，还应当包括依法对申请材料内容进行审查。内容审查分两个层级：第一层级，一般审查，即审查提交的申请材料的内容是否与法定要求一致，不能张冠李戴。如对提交的股东会决议，公司登记机关就要审查此股东决议记载的内容是否就是股东会决议，与登记事项是否有关联，其记载内容是否符合形式要件，股东有否签字等等。第二层级，对提交的申请材料内容进行合法性审查。第二层级不是第一层级完成后，必须实施的行为，第二层级的审查要有法律授权，并局限于登记审查人员与其履行职责素质要求相适应的范围内。《公司登记管理条例》第二十三条规定“公司章程有违反法律、行政法规的内容的，公司登记机关有权要求公司作相应修改。”据此，公司登记机关有权对公司章程记载的内容进行合法性审查，但此仍然不是对申请材料内容进行核实的实质审查，仍然属于形式审查范畴。对申请材料内容进行合法性审查，应当与登记审查人员的职业素质要求相适应，并非是无限的。我国法律、行政法规规定浩瀚，公司又是涉及众多法律规范的组织，因而让公司登记审查人员熟知全部法律、行政法规的规范是不现实的。此外，有权审查，与按照职责必须审查，是不同的概念。
对股东会决议记载的内容是否违反公司法、公司章程等的审查，法律并无明确授权，公司登记机关只能按照第一层级的要求进行一般审查，审查后即使这些申请材料记载的内容不合法、无效的，公司登记机关也不承担责任。由此损害相关人利益的，应当通过民事救济途径解决，需要撤销据此作出的公司登记，由公司向公司登记机关提出申请，而非可以由公司登记机关依职权予以撤销的[④]。
股东签字是否真实，不是形式审查范畴。股东签字是否真实的审查，相反属于实质审查范畴。按照行政效率原则和行政许可便民原则，公司登记机关原则上不进行实质审查，但有证据证明，包括有相关利害关系人反映的，应当启动实质审查程序，按照规定委派2人进行核实工作。所谓“原则上不进行实质审查”，是指例外情况外，不进行实质审查，包括对原有登记档案的笔迹进行比对。因为比对是主观判断的一种方式，并无证据查证属实的特性，体现的仅仅是履行了谨慎注意义务[⑤]。还有，进行比对是借助于申请材料以外的材料进行核查，属于实质审查范畴，不经启动实质审查程序，公司登记审查人员无职责进行比对。公司登记审查人员擅自比对，导致应当当场登记而未作出当场登记决定的，应当承担违法责任。
二、事实存在股东签字不真实，势必导致公司登记不合法的商榷
笔者认为，以“证据确凿理念”为依据，从而推断出以不真实的签字提交的文件无效、不合法，以不合法、无效的文件为依据作出公司登记行为，公司登记行为也不合法的观点[⑥]，值得商榷。
具体行政行为作出符合证据确凿要求是有法律依据的，本身并没有错。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十四条第一项规定， 人民法院经过审理“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”但问题是，对证据确凿的理解一旦与行政机关所执行的相关法律法规隔离开来，就会产生对《行政诉讼法》“证据确凿”的误解，也就无法正确把握《行政诉讼法》以及最高人民法院相关司法解释与《行政许可法》、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）和《公司登记管理条例》的关系，就会偏离“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”的轨道。
笔者理解，“证据确凿理念”的核心是要求公司登记机关对其审查过的申请材料的真实性、合法性、有效性负责，但这恰恰与公司登记的行政许可法律规范发生冲突，从而导致这种要求违背公司登记法律规范的规定。笔者认为，这种理念与现实脱节，也与《公司法》和《公司登记管理条例》设定的公司登记的效率原则和便民原则相悖。
第一，按照“证据确凿理念”，公司登记机关公司登记必须核实所有申请材料的真实性，否则就是不合法的。照此，公司登记机关不再是一个登记机关而是一个庞大的调查机关，因为申请材料涉及的内容非常广泛，有些核实恐怕还得动用刑事侦察手段。比如笔迹真伪问题，这个签字的人是国外的，无法到公司登记机关办公场所，那么要证明该人签字的真实性，从证据确凿而言，应当通过公证，即通过所在国公证机构或者政府部门确认，并经我国驻外使领馆鉴证。如果一个有限公司有50个股东，要确认他们签字的真实性，那么就得提交50份公证书，或者由当事人到公司登记机关办公场所，由登记人员查验身份证后，当场签字。否则就无法从证据上确认签字的真实性。
第二，行政许可，包括公司登记，便民原则是一个很重大的一个原则。包括申请人可以不到登记机关办公场所提出申请，申请材料允许通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等方式提交。《行政许可法》第四条规定“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”禁止行政许可实施机关擅自增设行政许可条件、超越权限和范围或者违反程序作出行政许可。《公司登记管理条例》设定的公司申请条件没有规定，公司申请登记需要提交股东签字的公证证明；也没有规定股东必须到公司登记机关办公场所当场签字。据此，如果公司登记机关要求申请人必须提交股东签字的公证证明或者股东必须到场当场签字，属于擅自增设许可条件的违法行为。换句话说，即使公司登记机关试图确认股东签字真实，也不得以牺牲便民原则为前提，否则构成行政违法。
第三，行政是讲效率的。《公司登记管理条例》第五十四条规定，申请人到公司登记机关提出申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定，即使属于需要核实的，规定的期限也仅为15日。所谓“当场”至少是当天作出决定，而且此为常态。要公司登记机关对所有申请材料的真实性（还不包括合法性）进行核实，就几个小时（工作日法定是8小时）是不现实的，也非法律、法规所要求的。
第四，如果公司登记机关公司登记都应该做到证据确凿，那么《公司法》第一百九十九条和《公司登记管理条例》第六十九条对公司提交虚假材料予以行政处罚的制裁规定意义何在？公司登记审查做到了证据确凿就不会产生事后发现提交虚假材料的问题，如果出现提交虚假材料问题必定是公司登记审查出了问题。对此，法律、法规应当设定对公司登记出现虚假材料，由公司登记机关及其工作人员承担相应法律责任的规定，但遍查上述法律、法规却没有。
笔者认为，“以不真实的签字提交的文件无效、不合法，以不合法、无效的文件为依据作出公司登记行为，公司登记行为也不合法”的推断，看似顺理成章，其实是对公司登记法律规范认知不足。公司登记行为作出后，发现存在申请材料不真实、不合法，并不必然导致公司登记行为的违法。按照《公司法》第二十二条规定，对提交不合法、无效的股东会或者股东大会、董事会决议取得公司变更登记的行为，应由公司向公司登记机关申请撤销该变更登记。《公司登记管理条例》更是将其列入公司变更登记范畴，并对公司申请撤销变更登记的具体条件作了规定。据此，申请撤销该变更登记，不是对公司登记机关违法登记的处置方式，而是对股东自身权益保障的处置方式，实行的是不告不理、不申请不作为。如果凡是据以作出公司登记的申请材料不合法、无效，均属公司登记机关违法登记，那么法律应当同时规定行政解决的途径。但法律只规定司法途径解决，只规定行政执行司法裁判的结果，而且是有条件执行，不允许行政未经申请作出撤销公司登记决定。很显然，即使提交的申请材料不合法、无效，并据此作出公司登记，公司登记机关也不构成违法，不承担责任。
三、公司登记行为与行政处罚行为对证据要求的差异
笔者认为，公司登记的证据（申请材料）与行政处罚证据要求不同。第一，证据取得和审查要求不同。公司登记据以作出的申请材料，是申请人提交的，不是公司登记机关主动取证行为，申请人有法定义务保证申请提交的材料的真实性[⑦]。公司登记机关对申请材料的审查受法律限制，包括时间和条件限制，无法遵循一般证据确凿要求完成申请材料的审查。而行政处罚是行政机关主动取证行为，所取得的证据必须查证属实，否则不能作为定案的依据，不得实施行政处罚。第二，证据出现问题的责任承担不同。行政处罚的证据未经查证属实，无论事前事后，只要所取得的证据不能证明被处罚人违法，就直接构成主要证据不足，事实不清的情形，行政机关无疑将承担败诉的责任。而公司登记，法律没有规定公司登记机关作出公司登记具体行政行为，必须保证申请材料真实，相反法律规定申请材料真实性保证义务属申请人。公司登记机关对申请人提交的申请材料依法审查，一般状况下仅仅是确保登记申请材料“齐全，符合法定形式”，并无确保申请材真实性、合法性和有效性的法定职责。事后发现提交的申请材料不真实的，属于申请人违法，公司登记机关依法对申请人在公司登记中提交虚假材料行为予以行政制裁，情节严重涉嫌犯罪的，还应当移交司法机关予以刑事追究。当然如果公司登记审查人员受贿，明知申请人提交的材料虚假仍然予以登记，或者疏忽大意未尽谨慎审查义务，导致登记错误的，属于徇私枉法或者不尽职责的行为，那是另外一个问题。
人民法院有权审查公司登记机关的公司登记行为，司法审查判决撤销公司登记具体行政行为或者确认该行为违法，应当以公司登记机关存在实体上的违法事实或者程序上的违法事实为前提。对照《行政诉讼法》 第五十四条第 （二）项规定，对具体行政行为判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为的事项，共5项，包括“主要证据不足”、“适用法律、法规错误”、“违反法定程序”、“超越职权”和“滥用职权”，这些都是行政机关有过错造成的。“主要证据不足”是指行政机关怠于职责，没有依法收集应当收集的证据或者根本就没有足够的证据，作出具体行政行为。从形式上讲，股东签字不真实的申请材料只要“齐全，符合法定形式”，在未发现前仍然满足了登记条件，不构成“主要证据不足”。从实质而言，签字不真实的申请材料，是申请人的过错，是申请人未履行保证申请材料真实的法定义务，从而误导欺骗了公司登记机关，获得了公司登记。换句话说，公司登记出现申请材料虚假，不是公司登记机关违法造成，而是申请人未尽法定义务或者故意欺骗造成的。提交虚假材料的法律责任由申请人承担，而不是由公司登记机关承担。
四、司法审判应当有利于维护和监督行政机关依法行使职权
根据《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法宗旨，人民法院审查行政案件，作出行政判决，既要监督行政机关，保护公民、法人和其他组织的合法权益，也要维护行政机关依法行使行政职权。
人民法院判决行政机关败诉意味着行政机关履职错误，行政机关对此判决不能局限于个案，必须在以后的工作中纠正不当和错误的做法，否则就谈不上尊重司法，接受司法机关的监督。我们常常以法院判决我们败诉的案件，教育执法人员，引以为戒，意义也就在此。但如果法院的一个判决，到了行政机关明知错误而无法纠正的地步，那么这个判决有多少成分体现了司法监督行政机关依法行使职权的作用呢？[⑧]再者，如果公司登记关依照《行政许可法》和《公司登记管理条例》的规定，履行了审查职责，却仍然被人民法院撤销，那么人民法院这个撤销判决，不仅不能体现司法维护行政机关依法行使职权的宗旨，相反还会导致行政机关为了迎合法院的判决，减少败诉风险，不惜牺牲便民原则，搞公证证明之类的许可条件增设，从而驱使行政机关违法。
笔者认为，对于提交股东签字不真实的申请材料，取得公司登记的行为，如果公司登记机关不存在违法过错的前提下，应当属于行政处置的范畴，属于行政职权的处置对象。申请人向公司登记机关提交股东签字不真实的申请材料，并以此取得公司登记，是“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的”行为。依法对此行为的制裁和相关处理，属于行政职权范畴。由此，司法行政审判以行政机关公司登记不合法为由，撤销公司登记，不仅是代替行政机关作为，司法权侵夺行政权，而且还超越了行政审判的界线，是以行政裁判权侵夺民事裁判权[⑨]。
笔者认为，人民法院在审查公司登记行为中，确认有提交虚假材料的事实，但无证据证明被告公司登记机关存在违法过错的状态下，应当判决驳回原告的诉讼请求。理由是：1、没有证据证明被告在公司登记中的审查不符合法律规定，公司登记行为作出违反法定程序以及滥用职权等其他违法事项，不能判决撤销被告具体行政行为或者确认具体行政行为违法；2、对提交虚假材料取得公司登记的，撤销公司登记等处置，依法属于行政职权，不属司法管辖范围；3、原告与第三人（他人）的民事纠纷，应当通过民事救济途径解决，不属行政审判范畴。基于上述理由，由于被诉的公司登记，存在提交虚假材料取得的违法状态，依法行政机关将作出纠正违法状态的处置，人民法院不能判决维持公司登记行为；被告诉请撤销被告公司登记行为，无被告违法的事实存在，也就排除了行政不法侵害，人民法院不予支持。
五、股东签字不真实问题的行政处理
从公司登记管理的角度而言，股东签字不真实，是申请人在申请设立或者变更登记中提交虚假材料的违法行为，公司登记机关一经查实，应当依据《公司登记管理条例》第六十九条规定，对公司作出行政处置。因此，公司登记机关有义务，也有责任，纠正违法状态。纠正主要采取两种方法：一是撤销已经取得的公司登记或者吊销公司营业执照；二是通过事后补正追溯，满足法定条件。
从民事角度而言，股东签字不真实，并不必然导致相关法律行为的无效。民事行为是否有效，应当以客观事实为依据，而非形式是否真实为依据。股东签字不真实，有众多因素，并不能一概而论。我们在处理此类问题，遇到最大的难点问题就是：当事人承认股东签字不真实，但指认此签字是经双方或者几方股东同意的，或者转让等事由是经双方协商一致，由于某种原因当事股东没有签字，因登记需要由他人代签。也就是说，可能存在虽然签字不真实，但民事行为是当事各方真实意思表示。在此类案件中，民事行为是否合法有效，往往与行政处理连接在一起，而民事行为是否有效，公司登记机关无权认定，而应当通过人民法院司法审判或者仲裁机构仲裁来确定。遇到此类症结，公司登记机关对提交虚假材料的行为作出撤销公司登记或者吊销营业执照处罚，需要谨慎为之。
笔者认为，对提交股东签字不真实申请材料等的行政处理，可以按照下列方式：如果查证属实，股东签字完全是一方伪造，侵害他人合法权益的，公司登记机关在无法得到当事人自行纠正的状况下，给予撤销登记，可以并处罚款的处罚；相反如果查证属实，股东签字虽然不真实，但确实属于其真实意思表示的，不作出撤销的处罚，责令改正，予以罚款。当事人不能改正的，通过司法途径予以确认：司法确认转让等民事行为有效，视为已经改正，制作相关备忘录，并与裁判文书一并存入公司登记档案；司法确认民事行为无效或者当事人拒绝改正的，给予撤销公司登记或者吊销营业执照的处罚。
总之，行政许可，包括公司登记，有其特殊性。无论公司登记机关和人民法院，对于交织着民事纠纷，涉及行政处理、行政审判和民事审判三方面的股东签字虚假等问题，应当谨慎处理，否则很可能损害相关利益方的合法权益。
（作者单位：杭州市工商行政管理局）
二OO九年十二月十日
[①]公司登记包括设立登记、变更登记和注销登记。根据《中华人民共和国行政许可法》第四章和第七十条的规定，行政许可的变更、注销都属该法调整范围，因而也应遵循行政许可的程序和规范要求。
[②] 见《行政许可法》第三十四条第二款。
[③] 需要指出的，企业登记机关这种自由裁量，并非仅仅局限于公司登记。按照国家工商行政管理总局令第9号《企业登记程序规定》第十一条规定“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。”的规定，在其他企业登记中，也存在实质审查启动的自由裁量权。
[④] 按照《公司法》第二十二条第三款的规定，股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规无效的宣告权，以及股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的认定和撤销权，都属人民法院。人民法院宣告无效或者撤销相关决议后，根据无效决议或者被撤销决议作出的公司登记变更登记，由公司向公司登记机关申请撤销变更登记。据此，保障股东会或者股东大会、董事会决议作出程序和内容合法的义务，由公司承担。承担责任的方式主要是民事的，而不是行政的。
[⑤] 与原登记档案记载的签字笔迹对比，难度很大。一是原登记档案记载的签字笔迹是否就是真实签字，尚需其他证据证明。也就是说用于对比的材料本身尚需核实。二是差异不大也不一定就能证实是同一人的签字，不能排除存在模仿现象；三是同一人签字出现笔迹上的差异，也非个别。所以即使比对出存在差异，也仅仅是一个合理怀疑，并非是一个正确的结论。
[⑥]见浙江省工商局编写的《朱文连不服瑞安市工商局变更登记行政诉讼案》，一审法院认为，第三人朱仁放、许洪娟、蒋兆儒提供给被告的公司变更登记申请材料，内容不真实（指签字虚假，引者注）。因而，被告核准瑞安市五洲塑料制品有限公司名称、股东、法定代表人变更登记的证据不确凿，被告称….，不予采纳。据此判决撤销此次变更登记。二审法院认为，根据《公司登记管理条例》的有关规定，企业进行名称、法定代表人及股东的变更登记，向工商机关提交的股东会决议、股权转让协议等变更登记文件应是真实、合法、有效的，原瑞安市五洲塑料制品有限公司提交的股份转让协议等材料上的朱文连的签字均为朱仁放代签，且没有朱文连的授权，故上述变更登记文件不具有合法有效性。瑞安市工商局据此变更原瑞安市五洲塑料制品有限公司的企业名称和法定代表人、股东登记，缺乏事实依据。据此作出驳回上诉，维持原判的判决。
另见富阳市人民法院（2006）富行初字第2号行政判决：“经庭审查明，富美公司向被告提交的《公司章程修正案》原告方畅英并无签字（由其母亲以方的名义签字），在庭审中原告方畅英又明确表示不同意变更为股东。因此，该,《公司章程修正案》不符合法律规定，故被告作出的变更登记应予以撤销。原告之诉讼请求，应予以支持。”
[⑦]《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”国家工商总局令第9号《企业登记程序规定》第八条规定“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”
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