  编者按 今天，GA100专家讲坛有幸邀请到民航局运输司通航处商可佳处长，首次对外解读《关于美国通航业调查研究》的专题报告。 该报告以2017年11月我国通用航空监察员赴美培训的收获为基础形成，得到李健副局长批示：“报告为‘放、管、服’找到了方向，相关司局应务实高效， 研究解决制约通航发展的政策瓶颈问题。”王志清副局长批示：“此报告很有思想性、针对性，建议相关部门参阅。” 报告由主报告和14个附件组成，今天介绍主报告部分章节内容，后续将分期详细介绍其余部分及附件内容。  处理好 “几个关系” 美国航空文化的塑造及航空强国地位的确立，离不开体量巨大的通用航空基础，但在发展过程中也经历过大起大落。除战争原因外， 处于发展较快时期有一些共同点，概括起来，就是处理好“几个关系”。 （一）民航业与制造业的关系 美国是世界民航第一强国，也是航空制造第一强国，航空制造业与民用航空业的关系非常和谐。航空管理部门（DOT、FAA）始终与国产飞机制造商及相关协会（如 GAMA）保持有效沟通和良性互动， 在运行标准、双边适航乃至经济管理等各方面都服从国产飞机制造的需要，制造商的诉求可以及时有效地反馈到民航管理部门，而民航管理部门的规章标准，几乎是为其量身定制的。尽管适航审定的规章标准和方式方法也存在滞后问题，但这种滞后是由立法程序复杂造成的， 而且针对这个问题，目前已提供了新的解决方案，例如，为了满足通航飞机制造商需求，更好地与飞机技术更新水平相适应，新修订的FAR23 部规章，将大量繁杂的技术要求从规章中独立出来，变成技术标准，作为规章的支撑文件，从而在未来无需修订规章的条件下，实现快速更新标准，快速审定飞机新技术，快速投入实际应用。 （二）行业管理与社会管理的关系
通用航空的社会化属性在美国体现得比较充分，无论是 DOT 还是FAA，对行业管理与社会管理、部门管理与政府管理的认识比较清晰。 财政补贴对象宽泛 01 美国运输部实施对边远地区运输的补贴， 主要有“基本航空服务计划”与“小型社区航空服务发展计划”两个项目，后者补贴对象既不是航空运营公司，也不是机场，而是若干小型社区，资金用途既可以是市场研究，也可以是广告宣传，与行业并无直接关联。 行业系统性不突出 02 行业管理并非面面俱到，可以概括为横向覆盖面不广，纵向一体化程度较强。一方面，FAA 对通用航空运营人的管控比较松散，起降架次、飞行小时等数据均来自行业协会估算； 通用机场建设运营审批不需FAA 参与，建设标准基于实际运行的需要， 而非行业要求，如水上机场建设无任何设施要求；航空安保工作非民航管理部门职责，由国土安全部（DHS）下属的国家运输安保局（TSA）负责。另一方面，FAA 在空域管理一体化方面具有排他性权威，军、民航使用空域都要遵从FAA 制定的规则，从而确保空管运行高效有序。 规章体系健全并执行到位 03 FAR 规章体系完整，逻辑清晰，适用条件明确。咨询通告负责系统发布非法规性材料，除在规章条例中被引用以外，无强制执行力。为规范、高效、科学执法，FAA 指定专门机构负责监察员培训系统建设和课程设计，内容更新非常快，并提供大量在线培训课程。  （三）促进安全与鼓励发展的关系
行业规制相对“滞后” 01 美国航空业始于 1903 年莱特飞行器升空，尽管此后飞行事故不断，但航空飞行从无到有，从少到多，一直处于“野蛮生长”状态，没有受到任何行业规制。直至 1926 年《商业航空法案》出台，才首次对飞行员和机械师提出执照和培训要求。 促进政策精准到位 02 进入上世纪 90 年代，大批退休的老飞行员、便利的地面交通、廉价的机票和制造商的保费负担，导致美国通用航空业务量比十年前下降超过九成。为扭转局面，促进发展，1994 年， 美国国会颁布《通用航空振兴法案》，对出厂年限超过 18 年的飞机及零部件导致的飞行事故，免除制造商责任。这一法案大大增强了飞机制造商的投资和研发意愿，当年通航飞机产量增长 3 倍，5 年内增加2.5 万个直接就业机会和3 倍的衍生就业岗位，而安全事故率不升反降。 审慎对接国际标准 03 FAA 根据美国实际情况有选择地引入国际民航组织（ICAO）空域分类和运行标准，例如：不完全引入空域类型（未引入F 类空域）、降低目视飞行能见度标准（ICAO 对目视飞行的G 类空域标准为 3 海里，美国降低为白天 1 海里，夜晚 3 海里）、降低终端管制空域对目视飞行的运行要求（对C、D 类空域目视飞行的航空器不要求获取放行许可）。美国对国际标准的变通执行，体现了“空域是国家资源，每个公民应尽享使用权”原则，在安全与发展效率之间找到平衡点，为目视飞行创造更宽松的条件，极大促进了通用航空发展。 （四）事前审定和事中事后监管的关系 事前减少审定 01 一是在运行规章层面，美国主要有四部运行规则，FAR121、135、125 和 91，这些都是对运营人提出的运行要求， 不是事前审定条件。审定取证有单独的规章，涉及运输类的（按 121、135 或 125 运行）是 FAR119，农业喷洒是 FAR133，外载荷作业是FAR137。 值得一提的是，FAR91 是所有飞行都需要遵守的总则，不仅规定飞行标准的要求，也有适航、空管监视、通信、导航等所有与运行相关的要求，这些规定都是运行中需要遵守的规则，而不是运行审定的条件。美方介绍，仅按 91 部运行的主体，不需要任何运行审定， 也无需颁发运行规范。二是在经济许可层面，美国对航空承运人的经济管理职责在运输部，其仅对涉及公共安全的载客运输类进行许可或授权，重点关注承运人的信用、赔偿能力和保险情况，对其他运行种类不予限制。 事中事后有限监管 02 我们不禁要问，如果对大量通航运行不作事前审定和许可颁证，如何进行事后监管？如何判定监察员履职免责？ 讲师举了以下实例： 一是对于大量飞行员培训机构（除提供整体课程 培训的 141 航校外）不作行业审定和许可，FAA 监察员可从报纸等渠道获知商业运行信息并进行监管；二是对于非管制空域的通航飞行计 划不作审批，但会建议报送，目的是出现意外情况时协助搜救；三是 对于FBO 或不开放的通用机场不参与建设审批，但 FAA 监察员会及 时通报警情或提示安全建议措施，并无任何强制。上述情况都不涉及 公共运输和公众利益，运行安全的主体责任完全由运营人或机长来承 担，监察员仅履行非常有限的监管责任。  认识误区和 意外发现 此次调研中还澄清了一些长期存在的认识误区，也有一些意外“发现”。 1 我国通用机场建设审批和验收中，常常套用仪表飞行程序的做法，要求机场编制造价不菲的“目视飞行程序”。通过 FAA 讲解，美国不存在所谓的“目视飞行程序”，只有目视飞行规则，而这个规则是普遍适用的，并非为某一机场特殊定制。 2 中国民航运行规章虽脱胎于美国规章，但其中很多适合通航运行特点的条款和章节都被当年的翻译者或管理者“忽略”了，比如无塔台机场运行规则、无人值守机场运行规则等等。 3 报告航空障碍物属于法定义务。《联邦条例法典》对修建、变更、撤除此类障碍物的申请、审核等程序有详细规定。FAA 还通过与大气海洋管理局和土地测量机构签约，获得机场坐标、跑道、助航设施、障碍物等重要航空数据，用以设计进近程序及障碍物图。 4 美国有专门的咨询通告，详细规定了地面障碍物标志、各类灯光系统的使用以及高架线、系留气球、风力发电机等特殊障碍物的标识方法等，大大提高低空目视飞行的安全性。 5 航空情报服务机构是非盈利性政府组织，运行费用来自国会， 所有航空情报产品均为免费提供。产品采取数字化和纸质方式提供， 数字化产品生效前约 20 天在 FAA 网站公布，纸质产品授权私营公司生产和销售，并通过协议限定销售价格，目前共有 5 家公司从事该项业务。  |
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