摘要：根据《国有土地上房屋征收与补偿中的承租人利益保护（一）》的分析，征收在房屋租赁合同履行过程中的性质属于不可抗力，被征收人（即出租人）得以免除因提前解除房屋租赁合同而产生的违约责任，承租人只能向征收部门主张补偿，而现行规定对承租人的保护并不完善。承租人不能就不服拆迁补偿安置协议和补偿决定进行起诉，公房承租人是例外。
一、立法沿革
房屋征收之后，房屋租赁合同中的出租人可主张不可抗力免责，因此承租人无法直接通过与出租人的诉讼来使损失得到弥补，只能向房屋征收部门请求补偿。而现行2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》共计35个条文，整部法规均不见承租人的规定。其中第二条将被征收人限定为所有权人，并完全删除了1991年与2001年《城市房屋拆迁管理条例》中对于承租人的具体权利保障的相关规定，这对承租人利益的保护相当不利。
其实，1991年与2001年《城市房屋拆迁管理条例》中对承租人利益的保护具有相当完善的规定。就1991年的《条例》而言，首先就在第三条规定：本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。赋予承租人与被拆迁人（即现行规定中的被征收人）相同的法律地位。并具体规定承租人可与拆迁人就拆迁补偿的方式（房屋产权置换或货币补偿）、产权置换房屋的位置和面积、货币补偿的金额和发放时间、过渡方式和期限等问题进行协商并签订书面协议，达不成协议的，可向批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请裁决，对裁决不服的，可向人民法院起诉。
就具体保护而言，规定拆迁人应给予因拆迁而迁出房屋的承租人搬家补助费；拆迁人应对房屋承租人进行安置，安置房不能一次解决的，还应在协议中明确过渡期限；由承租人自行安排过渡期住处的，拆迁人给予承租人临时安置补助费，由于拆迁人的原因使承租人延长过渡期限的，从逾期之月起应当适当增加临时安置补助费；对出租住宅房屋应实行产权调换，继续保持原租赁关系，承租人有权要求修改因拆迁而引起变动的原租赁合同条款。可以说1991年的规定对承租人的利益进行了相当完善的保护。2001年的《条例》第四条，虽然将被拆迁人限定为被拆迁房屋的所有人，但是仍具有与1991年条例关于承租人利益保护的相同或类似规定。
可以说，现行2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未把承租人利益保障问题纳入法律调整的范围。无论在实体上还是程序上，对承租人均有相当不利。
二、私有房屋承租人是否可就补偿安置争议起诉
根据上文分析，现行2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有关于补偿承租人利益损失的规定，根据行政法“法无明文规定不可为”的原则，征收部门也不会对承租人予以补偿。此时，承租人可以就补偿安置争议起诉吗？根据2005年《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。”值得注意的是，《批复》中所指的《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，而该《批复》仍然有效。
当然，《批复》中仅规定人民法院不予受理的是民事诉讼，那私有房屋承租人可否提起相应的行政诉讼呢？根据《北京市高级人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿案件审判工作指南（试行）》（京高法发[2012]396号、现行有效）第五条的规定：“公房承租人未与房屋征收部门达成补偿协议的，可以对区县人民政府对其作出的房屋补偿决定依法提起行政诉讼。”该《指南》并未直接规定私有房屋承租人是否可就相关补偿安置争议提起行政诉讼，但从上述文件的倾向来看，似乎是不允许的。因为，补偿安置协议具有民事合同的性质，私有房屋承租人的利益与该协议的达成与否以及内容具有直接利害关系，在这种情况之下，尚不可以提起民事诉讼，私有房屋承租人对房屋补偿决定的利害关系并不比补偿安置协议更大，也就不能提起行政诉讼。
三、公房承租人之例外
公有住房也就是公产房，是指所有权由政府、企事业单位等享有，一般个人只有承租权而没有所有权的房屋。公租房按照产权人的不同大致可以分为两种：第一种是直管公有住房，指由政府接管，国家出租、收购、新建、扩建的住房，大多数由政府房地产管理部门直接管理、出租、修缮，少部分免租给单位使用的住房。第二种是单位自管公房，指全民所有制和集体所有制等单位所有的住房，也叫做企业公房。
《北京市高级人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿案件审判工作指南（试行）》第五条之所以规定，公房承租人可以对房屋补偿决定依法提起行政诉讼，是因为公房的权益实际上是由公房承租人享有的，具有与被征收人类似的法律地位。比较有代表性的如2017年《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号、现行有效）第二十六条规定：“对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定；（二）征收非住宅房屋的，租赁双方有约定的，从其约定；未约定的，其分配比例按照市相关规定执行。”因此，公房承租人作为例外，可以对房屋补偿决定依法提起行政诉讼。
