|
改革开放特别是迈入21世纪之后, 中国城镇化进程不断加快, 根据世界银行的数据，1978年至20世纪末中国城市化水平由17.92%上升到30.4%, 平均每年提高0.62个百分点。中国社科院发布的《2013中国中小城市绿皮书》显示，2020年中国城镇化率将达到60.34%，届时全国将有8.37亿人生活在城镇中。未来20年内，中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。然而人口和产业向城市的迅速集中使得城市基础设施成为了制约城市发展的瓶颈。单纯依靠政府的财政支出、以政府为中心对基础设施的规划、建设和营运, 俨然不能满足日益增长的城市建设对资金的需求。因此, 大规模城市建设和发展与所需资金短缺的矛盾, 不得不促使我们更新观念和转变机制, 加快城市建设投融资机制创新, 以畅通的投融资渠道和资金的高效使用为中国城市的更大更快发展创造重要条件，从而从根本上解决“钱从哪里来”的问题。 城镇化建设的传统融资渠道 根据《城市基础设施建设投融资方式的演变与创新》的数据显示，目前我国城镇化建设的传统融资渠道有以下四种： 1.财政资金投入 一是政府预算内支出。包括:中央财政专项拨款、“两项资金”(城市维护建设税和公用事业附加)和地方财政拨款三个部分。在20世纪90 年代以前, “两项资金”是城市维护建设的主要资金, 占城建资金总量的40%左右。随着城市规模的不断增大, 建设资金需求增长加快, 两项资金已远远不能满足需要。二是政策性收费。包括城市建设配套费和增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用费以及其他各种收费等。尽管收费项目较多, 但这些资金与建设所需要投入的资金相比还是相差很远。 2.间接融资 主要是指银行信贷资金。1986年全国利用国内银行贷款只有3.2亿元, 占城建资金的比重只有2.4%。城镇化建设加速后, 市政公用事业加快了市场化改革的进程, 价格机制初步得以确立, 利用国内银行贷款的规模增长迅速, 目前至少60%以上的城市利用银行贷款,占城建资金比例为29.4%。 3.直接融资 一是利用国债资金。目前中央实行稳健的财政政策, 加大了对城市基础设施的资金投入。据统计，全国95%的地级以上城市及中西部地区部分县城的供水、道路、供气、供热、垃圾和污水处理等领域均采用了直接融资的方式筹措资金。特别是,通过国债资金的支持, 使部分城市供水、道路紧张的问题得到极大地缓解。二是企业股票和债券。深沪两市上市公司中共有城市供水、燃气、公交和地铁等城市市政公用企业7家, 占公用事业类14%。此外, 十年多来, 部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券约30亿元, 相当于同期城建资金总量的0.36%。从相对规模来看, 中国市政公用基础设施股票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1%, 与一些国家占30%相比, 直接融资比重过低。 4.利用外资 利用外资从水厂建设项目贷款开始,全国共有220多个城市利用了20多个国家政府和国际金融组织提供的中长期优惠贷款。至今,利用国外政府和金融机构贷款、与国外企业合资合作、外商直接投资等各种方式已在供水、燃气、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中运用, 近10年来国同期利用外资规模的10.6%。 新型城镇化传统融资渠道存在的问题与不足 1.地方财政支出的多元化, 难以保证财政资金对城镇化建设的强劲投入 自20世纪50年代以来, 我国政府便把国家财政划分为中央与地方两个部分。在地方预算支出中, 涵盖了诸如地方统筹基本建设投资、地方企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费、城市维护建设费、地方农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费(含公安、安全、司法、检察支出)、民兵事业费、其他支出等。在地方财政支出这样一种多元化的目标取向下, 难以保证财政资金对城镇化建设的足够投入。 2.通过直接融资市场获取的资金支持程度依然很低 正如上文数据表明, 除了国债资金对城市建设的支持一支独秀外, 其他如市政公用企业股票、债券等品种发行力度和相对规模均太小。中国市政公用基础设施股票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1%, 与一些国家占30%相比, 直接融资比重过低。 3.由于城市投资环境等诸多方面水平的参差不齐, 外资的趋利性决定了只投资发达地区有利可图的项目，造成城市间利用外资的不平衡。 新型城镇化:投融资机制创新 每座城市都需要认真经营。针对上述城市建设和发展过程中存在的资金需求和供给之间的矛盾, 我们必须不断进行城市建设投融资机制创新, 并用市场手段优化公共资源, 充分发挥政府、企业、个人、外资等各方面的投资积极性,多方面拓展融资渠道, 逐步化解城市建设和发展的资金瓶颈。 1. 树立“城市财政经营”理念 尽管城市财政支出具有多元化目标, 但财政资金对城市建设投入的作用还是相当明显的。因此,通过将城市经营的理念贯彻到城市财政收支的管理之中, 树立城市财政经营的理念, 建立城市政府自己的“资产负债表”, 在不断增加城市政府收入的同时, 增强城市财政支出的合理化程度, 确保城市政府财力的充盈。 2. 发行地方政府债券 发行地方政府债券是由中央政府或地方政府提供的一种新的融资制度安排, 这种由政府推动的制度变迁是一种自上而下的强制性制度变迁, 它可以凭借其强制力、意识形态等优势来减少或遏制搭便车现象, 从而大大节约制度变迁的成本, 并增加地方政府城建投入的资金来源和提升其资本形成能力。从世界范围看, 地方政府发行债券的情形是很常见的。在一些发达国家, 债券融资是地方政府筹集资金的重要渠道, 也是实现政府职能和进行基础设施建设的重要资金来源。如市政债券是美国城市基础设施建设的最主要的融资手段, 发展历史较长,已经成为美国经济发展融资的重要组成部分。目前, 美国免税市政债券的存量约为1.4兆美元, 近年来每年仍要发行2000至3000亿美元的市政债券,占美国债券市场的13%,占当年市政债券发行总额的83%和89%。美国政府广泛地为卫生保健、高等教育、交通(高速公路、收费公路、港口和机场)和公用事业(供水、污水处理、电力天然气)等项目发行收益债券。 3. 对城市准公共物品进行市场化经营 通过招标、授权经营、政府参股等方式引导私人部门对城市准公共物品进行供给和经营, 可以有效解决政府财力有限而供给不足与公共需求较大的矛盾, 可以有效抑制公营资本的低效率和官僚垄断所造成的寻租行为。在发达国家, 许多公共领域都以这种方式委托私人部门经营,如自来水公司、电话、供电、电视台、广播电台、航海灯塔、电影制作、报纸、杂志、书籍等。其中政府只负责审批、核准私人部门的申请, 并获取经营权授让收益。 4. 大力开展项目融资方式 一是BOT模式。BOT, 即英文Build-Operate-Transfer的缩写, 是指项目所在地政府将大型基础设施或工业项目的设计、建设、运营、融资和维护的权利特许给国内外私营机构的合作商或主办人, 允许该私营机构在一个固定的期限内运营该设施, 并且允许其在该期限内收回对该项目的投资、运营与维护费用等各项合理费用, 以使该私营机构有能力偿还该工程所有的债务并取得预定的资金回报收益。最后, 在规定的特许期限满后, 将该设施转让给项目方的政府。在财政资金有限的情况下, BOT方式是一种较理想的基础设施融资方式。1994年, 中国政府开始研究BOT方式并下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》, 为国内运作BOT项目提供了法规依据。此后广西来宾B电厂、成都第六水厂、长沙电厂等项目作为BOT试点项目成功实施并运营。 二是TOT模式。TOT(Transfer-Operate-Transfer)是一种国际上较流行的项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权, 有偿转让给投资人, 由其进行运营管理;投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报, 并在合约期满之后, 再交回政府部门或原单位的一种融资方式。在中国, TOT多用于桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目。政府部门或原企业将项目移交出去后, 能够取得一定数额的资金, 以另行建设其他项目。因此, 通过TOT模式引进外资或者私人资本, 可以有效缓解我国城市基础设施建设等城市公共物品供给的“资金瓶颈”。 三是ABS模式。ABS(Asset-backedSecuritization),即资产证券化, 它是以项目所属的资产为基础, 以该项目资产所能带来的预期收益为保证, 通过在资本市场上发行证券来募集资金的一种项目融资方式。ABS是近十年来国际金融领域十分重要的创新之一。中国开展ABS融资模式较晚，目前主要集中在高速公路项目。 四是PPP模式。PPP(Public-PrivatePartnership), 即公共部门与私人企业合作模式, 是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下, 鼓励私人企业与政府进行合作, 参与公共基础设施的建设。PPP模式适用的范围较广, 包括医疗卫生、教育、交通、信息技术、环境保护和政府融资等。PPP模式的使用对于在公共基础设施的建设中引入市场竞争机制, 拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体, 有效缓解建设资金不足的状况等方面, 将会产生积极的作用。 5. 盘活土地存量，做好城市经营 根据杭州国际城市学研究中心的研究成果：《新型城市化背景下解决城市土地问题的对策和建议》土地财政，通常指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的，政府要先收购私有土地，初步开发后进行出让。土地财政的形成是农地征收制度、土地储备制度、土地招拍挂制度、土地出让金制度四大制度共同发挥的结果。经济发展城市扩张所带来农地转为建设用地增值收益的主要部分成为地方政府的土地财政收入，并最终成为国家财政的组成部分，用于国家发展战略和调节不同利益主体之间的利益关系。事实证明，土地财政能为城市发展解决“钱从哪里来”的问题，开辟城市建设资金渠道，比如交通、环境、能源、教育、医疗、就业、治安、社会保障、征地拆迁和公共基础设施建设等。只要坚持“取之于民、用之于民”的原则，将土地财政逐步纳入综合开发、协调推进的良性循环中，使城市建设、城市改造与房地产开发有机协调同步进行，就能充分发挥土地资源的效益，较大幅度地增加城市建设的资金，从而推进城市基础设施的建设。 十八大提出让农民平等享受土地增值收益后，土地出让金的分配再次成为焦点。失地农民市民化获得补偿除了地价费和各项社保是有形的，其他的如基础设施的改善、生活环境的改善方面是无形的，由于地区差异，很难进行具体数据的推算。因此，应该在现有法律框架下开展土地制度创新，从具体政策上有所突破，增强土地出让金分配标准的操作性和实践性。 我们相信，城镇化作为城市发展的大趋势不可改变，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》更是指出，到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这是一个在全世界都没有过的壮举，要彻底解决新型城镇化过程中“钱从哪里来”的问题，必须多管齐下，努力创新，用好现有的投融资手段并在制度和方式上走出有中国特色的城市经营之道，发挥市场在资源配置中的主导作用。只有这样，全国人民才会受益于新型城镇化的红利，实现既要金山银山，又要绿水青山的宏伟蓝图。 |
|
|
