安徽高院判例：确定适格被告的依据

【裁判要旨】

在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。

【裁判文书】

安徽省高级人民法院

行政 裁 定 书

(2018)皖行终321号

上诉人（一审原告）滁州市南谯区龙源翻砂模具厂，住所地安徽省滁州市南谯区。

负责人龙良友，该厂厂长。

被上诉人（一审被告）滁州市南谯区人民政府，住所地安徽省滁州市南谯区。

法定代表人姚志江，该区区长。

委托代理人刘松迎，滁州市南谯区。

滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案，不服滁州市中级人民法院（2017）皖11行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称，其系合法成立的企业，其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证，且经滁州市规划局同意建设，是合法建筑。2017年10月31日，滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警，经派出所民警出警调查，将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问，其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为，滁州市南谯区人民政府未经合法程序拆除其合法厂房、强占其合法土地行为违法，损害了其合法权益，给其造成了巨大损失。请求人民法院依法判决：1、确认滁州市南谯区人民政府2017年10月31日对其厂房进行拆除并强占土地的行政行为违法；2、本案诉讼费用由滁州市南谯区人民政府承担。

一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述条款内容，可以明确行政诉讼中的适格被告，既包含形式上的适格也包含实质上的适格。本案中，根据滁州市南谯区人民政府提供的滁州市南谯区腰铺镇人民政府出具的《关于龙源翻砂模具厂违法建设拆除的说明》，能够明确滁州市南谯区龙源翻砂模具厂主张的2017年10月31日行政强制行为实施主体为滁州市南谯区腰铺镇人民政府,由于滁州市南谯区腰铺镇人民政府是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的资格。故滁州市南谯区人民政府并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回滁州市南谯区龙源翻砂模具厂的起诉。

滁州市南谯区龙源翻砂模具厂上诉称，1、一审中上诉人提供的录音证据能够证明被上诉人是实施拆除行为的主体，被上诉人既与本次实施拆除有利害关系，是本次拆除的获益主体，又与上诉人提供的录音证据证明的事实相印证，因此被上诉人是本案的适格被告。2、滁州市南谯区腰铺镇人民政府是被上诉人的下级机关，与被上诉人有利害关系，一审法院采信被上诉人提供的滁州市南谯区腰铺镇人民政府出具的《关于龙源翻砂模具厂违法建设拆除的说明》无法律依据。故一审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审法院依法改判。

滁州市南谯区人民政府辩称，1、上诉人厂房为违法建设，依法应予强制拆除，滁州市南谯区腰铺镇人民政府依法进行了拆除。答辩人并未拆除上诉人厂房，没有作出影响行政相对人的行政行为，未侵犯其合法权益，答辩人直到起诉才知道拆迁行为的存在。2、由于答辩人并没有作出影响行政相对人的行政行为，滁州市南谯区腰铺镇人民政府出具的《关于龙源翻砂模具厂违法建设拆除的说明》也证明答辩人不是适格的一审被告。故一审裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求二审法院维持一审裁定。

本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，滁州市南谯区人民政府提供的滁州市南谯区腰铺镇人民政府出具的《关于龙源翻砂模具厂违法建设拆除的说明》，能够明确滁州市南谯区龙源翻砂模具厂主张的2017年10月31日行政强制行为的实施主体为滁州市南谯区腰铺镇人民政府,滁州市南谯区龙源翻砂模具厂亦未提供直接证据证明滁州市南谯区人民政府实施了行政强制的事实行为,故滁州市南谯区人民政府并非本案的适格被告。一审裁定驳回滁州市南谯区龙源翻砂模具厂的起诉并无不当，上诉人滁州市南谯区龙源翻砂模具厂的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　周　辉

审　判　员　陈　默

代理审判员　姜　明

二〇一八年四月十三日

法官　助理　王　劲