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信访事项办理意见在什么情况下可诉

 刘锡春律师 2018-03-19



  【裁判要旨】

对于行政机关以信访答复的形式行使《信访条例》规定之外行政管理法上的行为,不能因其在信访程序中作出而排除于行政诉讼受案范围之外。


  【案情】
  原告:张真常。
  被告:江西省定南县岿美山镇人民政府。
  第三人:张善明。
  2005年林改时,第三人张善明提出自己在江西省定南县石(坳)彻塘有自留山与原告在荷树岭的山相邻,并申请发放林权证,由此与原告发生争执。在经村干部多次调解无效的情况下,原告张真常于2009年3月20日向被告定南县岿美山镇人民政府提出书面调处申请。被告受理后,根据双方提供的自留山证对争议现场进行了勘察,并结合第三人林权申请表有14户村民签字的情况,于2009年9月23日作出了岿府发[2009]46号信访事项办理意见书,将争议山场确认给第三人所有。原告不服,向定南县人民政府申请复议,定南县人民政府逾期未作出处理,原告于2010年2月4日提起行政诉讼,请求法院撤销岿府发[2009]46号信访事项办理意见书。
  原告诉称,原告从土地改革时,就依法取得了岿美山镇寨头村排下组荷树岭山场,1985年仍依法取得荷树岭山场所有权,一直归原告管理,没有发生任何争执。2006年原告再次依法取得该山场。2009年初第三人突然提出该山场归其所有,与原告发生争执。原告申请被告调处,被告在没有任何事实和法律依据的情况下,以寨头村排下组三分之二村民同意争议山场归第三人为由,在第三人没有提供任何证据的情况下,将争议山场确定给第三人所有是明显袒护第三人。为此,请求法院:1.撤销岿府发[2009]46号信访事项办理意见书;2.依法确认岿美山镇寨头村排下组荷树岭山场归原告所有。
  被告辩称,镇政府将争议山场确认给第三人主要是依据两方面的事实:一是林改时,第三人所在村民小组有14户村民在第三人的林权申请表上签字同意,村委会也签署同意的意见;二是根据原告和第三人提供的自留山证所载界址以及现场勘察的情况,可以证明第三人有山在荷树岭,但属有山无证的情况。基于这两方面的事实,镇政府根据《赣州市林业产权制度改革工作答疑》第26项的问答规定,将争议山场确认给第三人。镇政府的决定事实清楚,符合林改政策的规定,请求法院依法予以维持。
  第三人诉称,我对镇政府的决定没意见,服从政府的处理决定,请求法院依法维持镇政府的处理决定。


  【审判】
  江西省定南县人民法院经审理认为,调处山林权属纠纷应当根据《江西省山林权属争议调解处理办法》的规定进行,但本案被告在调处原告与第三人的山林权属纠纷时,既没有组织争议双方进行调解,也没有正确适用法律法规,属程序不合法、适用法律法规错误;根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第26第(2)项“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的规定,本案被告没有在法定期限内提交证据也没有申请延迟举证,因此,被告的具体行政行为属主要证据不足。综上,被告作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书不具有合法性,依法应当予以撤销;原告的诉讼请求理由充分,本院予以支持。为此,依照行政诉讼法五十四条第(二)项第1、2、3目,最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第26第(2)项的规定,判决撤销被告定南县岿美山镇人民政府于2009年9月23日作出的岿府[2009]46号信访事项办理意见书。


  【评析】
  在现实生活中,信访作为一种处理社会矛盾的方式,越来越被各级行政机关运用于各种行政管理活动中,基于行政相对人提出的请求,行政机关最终以信访答复的形式进行处理的情况大量存在,因信访答复而引发的行政争议也越来越多地诉诸人民法院。
  由此引发的法律问题是信访答复是否具有可诉性?对此,目前学界还未形成统一认识,实务界也存在较大争议。在行政审判实践中,各级人民法院对不服信访答复的起诉是否受理存在不同做法,有的按行政案件受理并作出了实体判决;有的认为不属于人民法院受案范围,裁定不予受理或驳回起诉;有的两级法院对同一信访答复的起诉,由于对信访答复是否可诉看法不一,其处理结果截然不同。对此类案件受案范围处理的不一致,在司法实践中造成了一定混乱,出现同案不同判现象,有损法律的平等性和裁判的权威性。因而,为信访答复的可诉性问题确立统一的审查标准,成为不可回避的现实问题,这不仅有利于行政机关正确地履行职责,也有利于司法机关正确地作出裁决。
  本案合议庭在讨论时的一个焦点是被告定南县岿美山镇人民政府作出岿府发[2009]46号信访事项办理意见书是否具有可诉性,对此合议庭存在两种不同意见。
  第一种意见认为,被告定南县岿美山镇人民政府作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书具有可诉性。因为以信访答复形式履行行政管理职责的行为,在本质上应属于行使行政管理职权的行为,是一种具体行政行为,信访答复只是其表现形式,该行为必然会对当事人的权利义务产出实际影响,具有可诉性。而在本案中,被告定南县岿美山镇人民政府作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书实质是山林权属调处决定,直接对原告和第三人的山林权属作了认定,对原告的权利义务产生了实际影响,具备具体行政行为的本质特征,属于人民法院行政诉讼受案范围。
  第二种意见认为,被告定南县岿美山镇人民政府作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书不具有可诉性,不属于行政诉讼受案范围。理由是:按照《信访条例》第三十四条关于“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定,和第三十五条关于“信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”的规定,本案原告对被告作出的信访事项办理意见不服,可以根据《信访条例》的规定,向被告的上一级行政机关即定南县人民政府申请复查。对复查意见仍不服的,可以向定南县人民政府的上一级行政机关请求复核,而不能向人民法院起诉,也不属于人民法院的受案范围。
  合议庭采纳了第一种意见。理由如下:
  第一,本案被告作出的信访事项办理意见书在形式上属信访答复,在通常情况下,按照《信访条例》的规定,信访程序作为我国特有的一种监督复查程序,不同于行政行为的程序,它有自己独特的处理方式,享有行政终局处理权,不能通过司法程序解决,不具有可诉性。
  《信访条例》第三十四条规定,信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定,信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。这为信访人不服行政机关作出的信访事项处理意见的救济途径作了明确的规定。
  第二,本案被告作出的信访事项办理意见是以信访答复形式履行行政管理职责的行为,对原告张真常的权利义务已经产生实际影响,应纳入行政诉讼的受案范围,具有可诉性。
  《信访条例》规定,不服信访答复通常以信访程序进行救济,但以信访答复形式履行行政管理职责的行为,如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响,则应纳入行政诉讼受案范围。本案被告作出的信访事项办理意见书貌似信访性质的答复,实质是山林权属争议调处决定,其明确认定将争议山场归第三人张善明所有,已经给原告张真常造成了实际影响,作为行使行政职权的行政机关在其职权范围内,作出对相对人权益产生实际影响的行为,属于行政诉讼法和最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》规定的行政诉讼受案范围。
  第三,信访事项办理意见是否可诉,关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征,应主要从主体、内容、结果、所引用法律依据、相对人信访申请事项等几方面进行审查。
  1.关于主体的审查。作出可诉性信访事项办理意见的主体必须是具有国家行政职权的行政机关或法律法规授权的组织,立法机关、司法机关、党的机关等作出的信访事项办理意见不具有可诉性。本案被告是镇政府,依据森林法十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定,和《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条“公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议……当事人可向山林座落地所在乡(镇)人民政府提出调处申请”的规定,它是具有处理公民之间山林权属纠纷行政职权的行政机关。
  2.关于内容的审查。可诉性信访事项办理意见内容必须与国家行政管理职权的行使有关,纯粹按照《信访条例》的规定处理信访事项的内容不具有可诉性。本案被告作出的信访事项办理意见内容是行使被告调处山林权属纠纷行政管理职权的行为。
  3.关于结果的审查。处理结果是否对当事人权利义务产生实际影响是判断是否可诉的实质性标准,可诉信访事项办理意见直接涉及当事人的具体权利义务,且对当事人权利义务产生了实际影响,不对相对人权益产生影响的不具有可诉性。本案信访事项办理意见将争议山林确权给第三人,直接影响到原告的权益。
  4.关于所引用法律依据的审查。根据最高人民法院(2005)行立他字第4号批复,对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。但可诉性信访事项办理意见所引用的是特定行政管理领域的法律、法规或者规章,而不是《信访条例》的规定。本案被告引用的法律依据不是《信访条例》,而是《赣州市林业产权制度改革工作答疑》。
  5.关于相对人信访事项的审查。审查申请事项是要求履行行政管理职责,还是要求履行办理信访事项的职责,后者则可排除在受案范围之外。本案原告向被告提出的是山林权属争议调处申请,要求被告履行的是行政管理职责,且该职责属于被告的法定职责范围之内。
  综上,本案被告作出的信访事项办理意见书符合以上审查标准,具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征,具有可诉性。
  需要强调的是,在对信访事项办理意见可诉性进行司法审查时,应当在正确把握处理信访事项行为特征的基础上,合理甄别以信访答复形式履行行政管理职责的行为,从而对被诉信访答复的可诉性作出准确判断。如果信访事项办理意见没有对相对人的权利义务造成实际影响,如仅仅是答复转由某某机关处理,对某某建议、咨询的解释、说明等,则该信访事项办理意见不能成为诉讼对象。反之,如经审查,该信访事项办理意见是以信访答复之名行行政管理职权之实,完全具备可诉具体行政行为的基本特征,即使是以信访形式进行答复,也应纳入行政诉讼受案范围,通过司法程序进行审查。
  需要说明的是,因本案审理过程中双方当事人都未就被告作出的信访事项办理意见书的可诉性问题提出异议,本案未直接就该问题作出判决,而是以被告没有在法定期限内提交证据也没有申请延迟举证认定被告的具体行政行为主要证据不足,加上被告适用法律法规错误,判决被告作出的信访事项办理意见书不具有合法性,予以撤销。
  

  【评析】
  在现实生活中,信访作为一种处理社会矛盾的方式,越来越被各级行政机关运用于各种行政管理活动中,基于行政相对人提出的请求,行政机关最终以信访答复的形式进行处理的情况大量存在,因信访答复而引发的行政争议也越来越多地诉诸人民法院。
  由此引发的法律问题是信访答复是否具有可诉性?对此,目前学界还未形成统一认识,实务界也存在较大争议。在行政审判实践中,各级人民法院对不服信访答复的起诉是否受理存在不同做法,有的按行政案件受理并作出了实体判决;有的认为不属于人民法院受案范围,裁定不予受理或驳回起诉;有的两级法院对同一信访答复的起诉,由于对信访答复是否可诉看法不一,其处理结果截然不同。对此类案件受案范围处理的不一致,在司法实践中造成了一定混乱,出现同案不同判现象,有损法律的平等性和裁判的权威性。因而,为信访答复的可诉性问题确立统一的审查标准,成为不可回避的现实问题,这不仅有利于行政机关正确地履行职责,也有利于司法机关正确地作出裁决。
  本案合议庭在讨论时的一个焦点是被告定南县岿美山镇人民政府作出岿府发[2009]46号信访事项办理意见书是否具有可诉性,对此合议庭存在两种不同意见。
  第一种意见认为,被告定南县岿美山镇人民政府作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书具有可诉性。因为以信访答复形式履行行政管理职责的行为,在本质上应属于行使行政管理职权的行为,是一种具体行政行为,信访答复只是其表现形式,该行为必然会对当事人的权利义务产出实际影响,具有可诉性。而在本案中,被告定南县岿美山镇人民政府作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书实质是山林权属调处决定,直接对原告和第三人的山林权属作了认定,对原告的权利义务产生了实际影响,具备具体行政行为的本质特征,属于人民法院行政诉讼受案范围。
  第二种意见认为,被告定南县岿美山镇人民政府作出的岿府发[2009]46号信访事项办理意见书不具有可诉性,不属于行政诉讼受案范围。理由是:按照《信访条例》第三十四条关于“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定,和第三十五条关于“信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”的规定,本案原告对被告作出的信访事项办理意见不服,可以根据《信访条例》的规定,向被告的上一级行政机关即定南县人民政府申请复查。对复查意见仍不服的,可以向定南县人民政府的上一级行政机关请求复核,而不能向人民法院起诉,也不属于人民法院的受案范围。
  合议庭采纳了第一种意见。理由如下:
  第一,本案被告作出的信访事项办理意见书在形式上属信访答复,在通常情况下,按照《信访条例》的规定,信访程序作为我国特有的一种监督复查程序,不同于行政行为的程序,它有自己独特的处理方式,享有行政终局处理权,不能通过司法程序解决,不具有可诉性。
  《信访条例》第三十四条规定,信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定,信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。这为信访人不服行政机关作出的信访事项处理意见的救济途径作了明确的规定。
  第二,本案被告作出的信访事项办理意见是以信访答复形式履行行政管理职责的行为,对原告张真常的权利义务已经产生实际影响,应纳入行政诉讼的受案范围,具有可诉性。
  《信访条例》规定,不服信访答复通常以信访程序进行救济,但以信访答复形式履行行政管理职责的行为,如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响,则应纳入行政诉讼受案范围。本案被告作出的信访事项办理意见书貌似信访性质的答复,实质是山林权属争议调处决定,其明确认定将争议山场归第三人张善明所有,已经给原告张真常造成了实际影响,作为行使行政职权的行政机关在其职权范围内,作出对相对人权益产生实际影响的行为,属于行政诉讼法和最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》规定的行政诉讼受案范围。
  第三,信访事项办理意见是否可诉,关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征,应主要从主体、内容、结果、所引用法律依据、相对人信访申请事项等几方面进行审查。
  1.关于主体的审查。作出可诉性信访事项办理意见的主体必须是具有国家行政职权的行政机关或法律法规授权的组织,立法机关、司法机关、党的机关等作出的信访事项办理意见不具有可诉性。本案被告是镇政府,依据森林法十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定,和《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条“公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议……当事人可向山林座落地所在乡(镇)人民政府提出调处申请”的规定,它是具有处理公民之间山林权属纠纷行政职权的行政机关。
  2.关于内容的审查。可诉性信访事项办理意见内容必须与国家行政管理职权的行使有关,纯粹按照《信访条例》的规定处理信访事项的内容不具有可诉性。本案被告作出的信访事项办理意见内容是行使被告调处山林权属纠纷行政管理职权的行为。
  3.关于结果的审查。处理结果是否对当事人权利义务产生实际影响是判断是否可诉的实质性标准,可诉信访事项办理意见直接涉及当事人的具体权利义务,且对当事人权利义务产生了实际影响,不对相对人权益产生影响的不具有可诉性。本案信访事项办理意见将争议山林确权给第三人,直接影响到原告的权益。
  4.关于所引用法律依据的审查。根据最高人民法院(2005)行立他字第4号批复,对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。但可诉性信访事项办理意见所引用的是特定行政管理领域的法律、法规或者规章,而不是《信访条例》的规定。本案被告引用的法律依据不是《信访条例》,而是《赣州市林业产权制度改革工作答疑》。
  5.关于相对人信访事项的审查。审查申请事项是要求履行行政管理职责,还是要求履行办理信访事项的职责,后者则可排除在受案范围之外。本案原告向被告提出的是山林权属争议调处申请,要求被告履行的是行政管理职责,且该职责属于被告的法定职责范围之内。
  综上,本案被告作出的信访事项办理意见书符合以上审查标准,具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征,具有可诉性。
  需要强调的是,在对信访事项办理意见可诉性进行司法审查时,应当在正确把握处理信访事项行为特征的基础上,合理甄别以信访答复形式履行行政管理职责的行为,从而对被诉信访答复的可诉性作出准确判断。如果信访事项办理意见没有对相对人的权利义务造成实际影响,如仅仅是答复转由某某机关处理,对某某建议、咨询的解释、说明等,则该信访事项办理意见不能成为诉讼对象。反之,如经审查,该信访事项办理意见是以信访答复之名行行政管理职权之实,完全具备可诉具体行政行为的基本特征,即使是以信访形式进行答复,也应纳入行政诉讼受案范围,通过司法程序进行审查。
  需要说明的是,因本案审理过程中双方当事人都未就被告作出的信访事项办理意见书的可诉性问题提出异议,本案未直接就该问题作出判决,而是以被告没有在法定期限内提交证据也没有申请延迟举证认定被告的具体行政行为主要证据不足,加上被告适用法律法规错误,判决被告作出的信访事项办理意见书不具有合法性,予以撤销。
  (作者:万进福,作者单位:江西省高级人民法院)

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