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原告：吴啟群等4人，系浙江省杭州长运公司在册内退职工。 被告：浙江省杭州市人民政府。 浙江省杭州市中级人民法院经审理查明：原告吴啟群等4人系原国有企业杭州长运公司在2001年企业改制时的在册内退职工，改制后其开始反映自身权益受到侵害、国有资产流失等问题。2006年5月19日，杭州市国资委、交通资产经营公司等部门及杭州长运公司召开专题会议，并形成杭府纪要[2006]97号文件（以下简称《会议纪要》）。2008年7月22日，吴啟群等4人向杭州市政府邮寄了《要求公开2006年5月19日杭府纪要[2006]97号文件的报告》，认为根据政府信息公开条例第一条、第九条第一款的规定，该《会议纪要》直接涉及其切身利益，其应有知情权，杭州市人民政府应当主动公开；在其不主动公开的情况下，有权申请市政府公开该《会议纪要》，并提供原始复印件。被告在收到原告的申请后，转由杭州市信访局以信访事项转送给杭州市交通集团有限公司，要求该公司按照信访条例第二十一条规定告知来信人，并直接答复来信人。2008年8月27日，该公司作出《关于吴啟群等人要求公开市政府有关文件的告知单》，告知吴啟群等4人，其申请市政府公开《会议纪要》的信件，市政府收悉后，已于2008年8月13日由市信访局转送至交通集团有限公司。 原告吴啟群等4人起诉称：杭州市政府作出的涉案《会议纪要》是杭州市政府对长运公司有关问题的处理意见，涉及其切身利益；2008年7月22日，原告向市政府邮寄了要求公开该《会议纪要》的报告，但其至今没有收到市政府的书面答复，也没有拿到《会议纪要》的复印件。按照政府信息公开条例第九条、第十三条的规定，申请人可以申请被告提供该《会议纪要》，而且可以要求被告以一定方式提供。据此，请求法院判令杭州市政府不履行信息公开法定职责的行为违法，并责令杭州市政府向其提供该《会议纪要》。 被告杭州市人民政府答辩称：1.原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。原告要求被告提供的《会议纪要》属限制阅读公文，因为该《会议纪要》系政府内部公文，该文件记载的信息为市政府及其职能部门、有关直属单位召开长运公司退养人员反映问题专题会议的开会时间、参加人员以及研究、讨论如何答复的工作安排过程中形成的内部政府信息，只限一定范围内的人员知悉；《会议纪要》没有针对原告作出行政处理决定，并不涉及原告的切身利益。2.原告应依法行使法律赋予的信访权利，答辩人已就原告等人的信访事项依法作出了处理，并已送达原告。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 【审判】 浙江省杭州市中级人民法院经审理认为，政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。该条例第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”根据上述规定，涉案《会议纪要》是被告在履行职责过程中，以会议纪要的形式记录的会议情况和议定的事项，应属政府信息。政府信息公开条例第十三条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该条例第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”该条例第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”根据上述规定，被告在收到原告的申请之后，应该对原告的申请进行审查，并依法在15个工作日内根据不同情况予以答复。该条例第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。”被告提供的证据虽然证明有关部门以处理信访事项形式告知原告收到申请书，但没有提供证据证明其在收到申请后已就原告的申请事项作出答复，因此被告的不作为违反了政府信息公开条例第二十一条、第二十四条之规定。 政府信息公开条例第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”该条例第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”被告辩称该文件属限制阅读的政府内部公文，只限一定范围内的人员知悉，不属于信息公开范围，但其提供的法律依据不能证明其辩称理由成立，法院不予支持。 综上，被告在原告向其提交要求公开涉案《会议纪要》的申请后，未依照政府信息公开条例的相关规定履行法定职责，且其认为该《会议纪要》不属于信息公开范围的抗辩理由缺乏法律依据。依照行政诉讼法第五十四条第（三）项、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款第（2）项之规定，法院判决如下：一、确认杭州市人民政府未依照政府信息公开条例的规定履行法定职责违法；二、责令杭州市人民政府在本判决生效之日起10日内向原告提供2006年5月19日《杭州市人民政府关于杭州长运运输集团有限公司退养人员信访问题的专题会议纪要》的复印件。 一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。 政府信息公开条例于2008年5月1日起施行，这是我国民主法治进程中具有重大而深远意义的一件大事。该条例实施之后，产生了大量的涉政府信息公开行政诉讼案件。在本案的审理过程中，以下三个问题颇具争议，现评析如下： 一、涉案《会议纪要》是否属于政府信息公开条例所调整的政府信息 政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该定义包含了两层意思：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，而不是与行政机关履行职责有关的任何信息。也就是说，政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，或者说，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。反过来，如果某些信息虽然与政府活动有关，但在正常情况下，行政机关履行职责时并不需要制作、获取和保存这些信息，那么这些信息就不是政府信息。例如，对政府活动的过程和结果进行研究所形成的信息当然与政府履行职责有关，关于公务员个人品格学识的信息也与履行职责有关，但这些显然不属于政府信息。第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中必然产生大量信息，但这些信息未必都需要以一定的形式记录和保存，实际上这也是不可能做到的。只有被保存、记录下来的信息才属于政府信息。没有以一定形式记录和保存，而是以当事人记忆或口头传播等方式存在的信息，不属于政府信息公开条例所指的政府信息。本案中，杭府纪要[2006]97号文件是杭州市政府针对长运公司退养人员提出的有关股权、工龄置换等问题依职权予以明确，文件的形成是在市政府履行法定职责的过程中，并且以会议纪要的形式记录在案，形成可查阅的信息资料。 那么，是否符合上述两个条件的政府信息，相对人均可申请行政机关公开呢？显然不是。依照政府信息公开条例第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据生产、生活、科研等需要，向行政机关申请获取相关政府信息。据此，相对人申请行政机关公开的政府信息，必须是与其生产、生活、科研等特殊需要相关的信息，即信息公开申请人必须与申请公开的政府信息有特殊的联系，换言之，行政机关是否公开相关政府信息，将会对申请人的生产、生活、科研等产生实际影响。这就意味着，作为政府信息公开行政诉讼案件的原告，仍然必须是与政府信息公开行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。故申请人依法可以申请公开的政府信息，只能是那些行政机关行使对社会管理的行政职权过程中形成的、可能对申请人的权利义务产生直接影响的政府信息。行政诉讼的受案范围同样仅限于行政机关可能对行政相对人的权利义务产生直接影响的信息公开行为，而不能覆盖所有的政府信息公开行为。行政机关在内部管理中形成的信息，以及行政机关在行使职权过程中形成的、不对外产生直接影响的内部决策信息，都不属于政府信息公开条例的调整范围。因此，行政机关的内部请示答复、内部咨询审核意见、内部会议记录或纪要等信息，都不属于政府信息公开条例的调整范围。 本案中，原告申请公开的是政府的专题会议纪要，从形式上看似乎不属于政府信息公开条例规定的政府信息，但由于该《会议纪要》的内容直接对申请人的股权、工龄置换问题予以明确，且已通过信访事项复查意见书的形式告知了申请人，对其权利义务产生了实际影响，因此，法院对本案认定并无不当，但其说理尚欠全面、充分。 二、被告收到要求公开政府信息的申请，如何答复才符合法规规定 行政机关受理了要求公开政府信息的申请后，依法作出答复是行政机关的基本义务，对此政府信息公开条例第二十一条作了明确的规定：一是属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。这是有效公开的基本要求。二是属于不公开范围的，应当说明理由。这是政府的基本义务和公民应享有的权利。三是申请公开的信息不存在的，应当告知申请人，而且对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。也就是说，行政机关不仅有告知本机关信息的义务，也有告知申请人与申请信息有关的其他信息公开机关的义务，此规定主要是为防止行政机关之间相互推诿与扯皮。四是对申请内容不明确的处理。由于申请内容不明确，无法处理申请的，要求申请人作出更改、补充。政府信息公开条例第二十四条还规定了依申请公开的答复期限，分为当场答复和附期限答复。行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复，如果需要延长期限，需要经过一定程序批准。本案中被告虽然提供了证据证明由有关部门以信访事项形式告知原告收到申请书，但没有提供证据证明其在收到原告的申请后，已就原告的申请事项作出答复，因此被告的不作为不符合政府信息公开条例第二十一条、第二十四条第一款的规定。 三、如何判断申请公开的政府信息是否属于应当公开的范围 公开和保密是政府信息公开制度的两个基本命题。为了在确保公民、组织的知情权之际，避免、防止因公开不当导致失密、泄密，影响国家安全、社会稳定和经济安全，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，故政府信息公开应有其边界，以及确定边界的机制。对此，政府信息公开条例规定了政府信息公开的界限，即不可以公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息；不可以公开危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。 本案中，被告主张涉案《会议纪要》属限制阅读的政府内部公文，并且认为公开涉案的《会议纪要》不利于维护社会稳定。笔者认为，根据保守国家秘密法第二条规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。而涉案《会议纪要》既没有设定密级，其内容也并没有关系到国家的安全和利益，显然难以认定涉案《会议纪要》涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。此外，涉案《会议纪要》记录的会议是针对长运公司退养人员信访问题而召开的专题会议，该会议确定的所有事项，涉及原告等人的股权、工龄置换等问题，与原告的生活密切相关，原告应享有相应的知情权。另查明该会议确定的所有事项已由杭州市人民政府作出杭信查[2006]3号信访事项复查意见书答复原告，足以证明公开涉案《会议纪要》将影响社会稳定的理由不能成立。 文/马国贤； 马良骥 （作者单位：浙江省高级人民法院） 一、涉案《会议纪要》是否属于政府信息公开条例所调整的政府信息 政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该定义包含了两层意思：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，而不是与行政机关履行职责有关的任何信息。也就是说，政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，或者说，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。反过来，如果某些信息虽然与政府活动有关，但在正常情况下，行政机关履行职责时并不需要制作、获取和保存这些信息，那么这些信息就不是政府信息。例如，对政府活动的过程和结果进行研究所形成的信息当然与政府履行职责有关，关于公务员个人品格学识的信息也与履行职责有关，但这些显然不属于政府信息。 第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中必然产生大量信息，但这些信息未必都需要以一定的形式记录和保存，实际上这也是不可能做到的。只有被保存、记录下来的信息才属于政府信息。没有以一定形式记录和保存，而是以当事人记忆或口头传播等方式存在的信息，不属于政府信息公开条例所指的政府信息。本案中，杭府纪要[2006]97号文件是杭州市政府针对长运公司退养人员提出的有关股权、工龄置换等问题依职权予以明确，文件的形成是在市政府履行法定职责的过程中，并且以会议纪要的形式记录在案，形成可查阅的信息资料。 那么，是否符合上述两个条件的政府信息，相对人均可申请行政机关公开呢？显然不是。依照政府信息公开条例第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据生产、生活、科研等需要，向行政机关申请获取相关政府信息。据此，相对人申请行政机关公开的政府信息，必须是与其生产、生活、科研等特殊需要相关的信息，即信息公开申请人必须与申请公开的政府信息有特殊的联系，换言之，行政机关是否公开相关政府信息，将会对申请人的生产、生活、科研等产生实际影响。这就意味着，作为政府信息公开行政诉讼案件的原告，仍然必须是与政府信息公开行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。故申请人依法可以申请公开的政府信息，只能是那些行政机关行使对社会管理的行政职权过程中形成的、可能对申请人的权利义务产生直接影响的政府信息。行政诉讼的受案范围同样仅限于行政机关可能对行政相对人的权利义务产生直接影响的信息公开行为，而不能覆盖所有的政府信息公开行为。行政机关在内部管理中形成的信息，以及行政机关在行使职权过程中形成的、不对外产生直接影响的内部决策信息，都不属于政府信息公开条例的调整范围。因此，行政机关的内部请示答复、内部咨询审核意见、内部会议记录或纪要等信息，都不属于政府信息公开条例的调整范围。 本案中，原告申请公开的是政府的专题会议纪要，从形式上看似乎不属于政府信息公开条例规定的政府信息，但由于该《会议纪要》的内容直接对申请人的股权、工龄置换问题予以明确，且已通过信访事项复查意见书的形式告知了申请人，对其权利义务产生了实际影响，因此，法院对本案认定并无不当，但其说理尚欠全面、充分。 二、被告收到要求公开政府信息的申请，如何答复才符合法规规定 行政机关受理了要求公开政府信息的申请后，依法作出答复是行政机关的基本义务，对此政府信息公开条例第二十一条作了明确的规定：一是属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。这是有效公开的基本要求。二是属于不公开范围的，应当说明理由。这是政府的基本义务和公民应享有的权利。三是申请公开的信息不存在的，应当告知申请人，而且对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。也就是说，行政机关不仅有告知本机关信息的义务，也有告知申请人与申请信息有关的其他信息公开机关的义务，此规定主要是为防止行政机关之间相互推诿与扯皮。四是对申请内容不明确的处理。由于申请内容不明确，无法处理申请的，要求申请人作出更改、补充。政府信息公开条例第二十四条还规定了依申请公开的答复期限，分为当场答复和附期限答复。行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复，如果需要延长期限，需要经过一定程序批准。本案中被告虽然提供了证据证明由有关部门以信访事项形式告知原告收到申请书，但没有提供证据证明其在收到原告的申请后，已就原告的申请事项作出答复，因此被告的不作为不符合政府信息公开条例第二十一条、第二十四条第一款的规定。 三、如何判断申请公开的政府信息是否属于应当公开的范围 公开和保密是政府信息公开制度的两个基本命题。为了在确保公民、组织的知情权之际，避免、防止因公开不当导致失密、泄密，影响国家安全、社会稳定和经济安全，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，故政府信息公开应有其边界，以及确定边界的机制。对此，政府信息公开条例规定了政府信息公开的界限，即不可以公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息；不可以公开危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。 本案中，被告主张涉案《会议纪要》属限制阅读的政府内部公文，并且认为公开涉案的《会议纪要》不利于维护社会稳定。笔者认为，根据保守国家秘密法第二条规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。而涉案《会议纪要》既没有设定密级，其内容也并没有关系到国家的安全和利益，显然难以认定涉案《会议纪要》涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。此外，涉案《会议纪要》记录的会议是针对长运公司退养人员信访问题而召开的专题会议，该会议确定的所有事项，涉及原告等人的股权、工龄置换等问题，与原告的生活密切相关，原告应享有相应的知情权。另查明该会议确定的所有事项已由杭州市人民政府作出杭信查[2006]3号信访事项复查意见书答复原告，足以证明公开涉案《会议纪要》将影响社会稳定的理由不能成立。 |
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