农村集体建设用地流转入市研究

摘 要：随着农业现代化与规模经济的不断扩大, 一家一户的小农耕作模式显然已经不能满足现代化农业的快速发展, 随着农村集体建设用地的入市逐渐被人们认识到其价值, 农民集体建设用地的交易活动也逐渐活跃了起来, 集体建设用地的流转顺反应了土地市场发展的要求, 在如何保障土地经营权的同时, 也高效率的利用了土地资源, 对实现农业的规模化具有重大意义。本文通过从集体建设用地的相关概念和理论入手, 分析了集体建设用地流转的必要性;但我国在集体建设用地流转入市方面仍然存在着很多问题, 如土地产权不清晰、土地流转收益分配不均匀、流转中存在纠纷等一系类问题;如何从理论和政策两方面因势利导, 加强对集体建设用地的流转和管理, 对推动土地市场的全面、健康、有序发展具有重要的现实意义。

一、集体经营性建设用地的相关概念

第一, 集体建设用地。集体土地分为农业用地、建设用地和未利用地。其中, 集体建设用地是指集体土地中用于进行各种非农业建设的土地。集体建设用地可以分为3大类:宅基地、公共设施和公益事业建设用地以及经营性建设用地。第二, 集体经营性建设用地。集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地, 它是纯粹以赢利为目的建筑物及其相应设施所占用的止地。集体经营性建设用地必须是由乡 (镇) 土地利用总体规划确定的, 具体包括两类, 一是集体兴建的乡镇企业所使用的集体建设性用地, 二是集体及其他单位、个人地使用权入股、联营等形式共同创办企业所使用的集体建设性用地。

二、集体建设用地流转过程中存在的问题

在工业化和城市化的建设发展进程当中, 土地成为升值最快的生产要素之一, 成为企业投资融资的抵押品和担保品。土地的商品化和资本化, 成为各个地区经济发展的引擎。然而, 对中国农民来说, 土地经营权是一种生产经营手段, 更是一种生活保障, 土地是农民长期生存与发展的屏障。然而, 在利益与生存之间常伴随着一系列的问题和矛盾。

(一) 土地产权模糊不清。

《土地管理法》规定:农村土地归农民集体所有, 但法律并没有明确谁是农村土地产权的代表和执行主体, 这就造成农村集体土地所有权主体处于虚置状态, 农村集体建设用地所有权归属不清, 从而影响其入市交易。具体来说, 拥有土地使用权的农民是无法单独完成集体经营性建设用地入市的决策的, 而作为其代理者的村委会的决议又很难与单个农民单独作出的决策相统一, 从而经常会导致纠纷的发生, 因此, 农村集体建设用地所有权归属不清的问题是影响其上市的重要因素之一。

(二) 土地流转收益分配制度不健全。

在土地流转收益分配的过程中, 出现了政府与集体以及农户的利益博弈的问题, 由此而出现的分配不均的问题。地方政府的利益目标是地方经济发展以及政府官员提高政绩, 地方财政收入增加, 这就会导致地方政府在土地流转过程中推高土地价格从而增加税收, 同时以土地为载体招商引资, 在政绩工程和项目开发等方面存在浪费土地的现象, 同时会出现地方政府压低农户安置费用等其他一些费用的现象;而农户的利益目标比较明确, 即提高自身收入, 提高生活水平。农户在土地流转过程中有动力要求提高安置补偿费用来保证长期生存的需要。一旦不能满足这个需要, 农户与地方政府就会发生土地纠纷, 这就使得广大农民参与的集体建设用地流转入市的过程中积极性不高。

(三) 流转纠纷发生频繁。

农村集体土地归农民集体所有, 农民有自主决定的权利, 农民可以自主决定是否入市交易, 以及想与谁交易。而根据实际情况而言, 基层政府占据了决定的权利, 政府设立公司统一收购本地农村集体经营性建设用地再统一出让, 在此过程中农民实际上失去了入市交易的主体地位, 农民无法决定交易对象, 基层政府的介入使得农地入市交易会违背农民的意愿。在农民意愿得不到满足的时候就会容易引发一些新的矛盾;从交易规则而言, 法律的禁止使得集体建设用地流转入市根本就不可能形成一套有效的规则, 交易规则的缺乏使得交易双方的口头协议或者不规范的书面约定成了规则的替代, 然而这种违法的约定关系是不受法律保护的, 使得交易中违约风险加大, 纠纷频频发生。

三、完善集体经营性建设用地流转收益分配的政策建议

土地流转也是农村土地制度改革的关键性问题之一, 农村集体经营性建设用地流转入市对缩小城乡差距, 推动城乡发展一体化;保障农民收益, 实现土地财产权利;保障粮食安全, 实现农业可持续发展具有重要的作用。如何在保证土地经营权的同时, 高效率的利用土地, 对实现农业的规模化具有重大意义。

(一) 落实确权登记。

集体经营性建设用地入市流转必须首先解决产权归属问题, 产权清晰是市场交易的基础和前提, 有助于降低市场交易成本。因此, 要落实集体建设用地流转入市的确权的工作, 首先要按照明确所有权然后明确使用权的规则, 把集体土地所有权登记工作完成, 而后再对集体经营性建设用地使用权进行登记。

(二) 规范收益分配机制。

入市交易所得收益的分配方包括政府、农村集体和农民。不能将作为监管者的政府从收益分配主体中排除出去, 但需要注意的是政府不能以获得某一比例收益的方式直接参与收益分配, 比较合理的方式应是税收。作为集体经营性建设用地的所有者, 农村集体所获收益应包括地租和集体经营性建设用地发展权增值收益。农民的收益从农村集体收益中分配, 建议具体由集体组织成员自行决定。由农村集体组织负责人牵头制定内部分配方案, 形成的方案经集体组织成员或其代表表决通过后才能有效。

(三) 健全集体治理机制。

中央一号文件指出, 要不断推进基层民主政治建设, 提高农村集体治理的水平, 规范有序, 应重点完善农村集体组织的决策机制、公示机制和监督机制。成立专门制定交易方案和收益分配方案的农村集体组织决策小组, 小组成员由农村集体组织成员代表组成。入市交易方案及收益分配方案应当及时向农村集体组织全体成员公示, 以最大限度地保障农民的知情权, 并且提高农民的参与权。另外, 成立由决策组之外的组织成员组成的集体组织监督小组, 对集体组织决策组作出的决策及时公示, 对其执行状况进行监督。

来源：劳动保障世界2018年14期