农村集体经营性建设用地入市试点透视——以北京市大兴区为例

摘 要：土地制度是国家的基础性制度,事关经济社会发展与国家长治久安。文章以北京大兴区为例,对农村集体经营性建设用地入市改革中的实施主体、收益分配等5个关键问题进行了深入探讨,旨在进一步统一思想、凝聚共识,推动农村集体经营性建设用地入市改革试点工作有力、有序、有效进行。

土地制度是国家的基础性制度。开展农村土地改革试点,是事关新城城镇化、农村发展稳定及全面建成小康社会的大事。该文围绕农村土地制度改革33 个试点县市区之一———北京大兴区农村集体经营性建设用地试点,结合首都发展实际,对试点中的5 个关键环节与重点问题进行系统研究,目的在于统一思想、凝聚共识,推动试点工作有力、有序、有效进行。

1 农村集体土地入市改革试点最终目的是要解决社会问题

土地制度是国家的基础性制度,事关经济社会发展与国家长治久安。农村集体土地入市改革试点是针对城乡二元结构下城乡用地的发展权与收益权不均衡,农村集体土地权益保障不充分、碎片化严重等问题[1],探索建立一整套能推广、可复制的农村集体经营性建设用地使用与管理制度体系,进而夯实农村土地权能,维护农民土地权益,统筹解决与农村土地相关的诸多社会问题。在此过程,制度只是一种技术手段,入市也只是一个具体环节。

新阶段,北京开展农村集体经营性建设用地入市改革,一方面是解决农民问题,通过土地入市改革赋予农民更多的土地发展权与更大的土地收益权,推动农村建设用地减量提质,促进农民增收致富与农民社会结构的转型; 另一方面是解决城市问题,通过土地入市改革,来推动农村产业转型升级,加快疏解非首都功能,破解城市发展难题,缓解首都人口资源环境矛盾。从这个角度看,农村集体土地入市不仅要解决经济问题,更要解决社会问题,特别是要解决因城市不断扩张与外来人口大量涌入造成的北京郊区社会结构转型滞后问题。

长期以来,政府主导的工业化、城镇化发展模式下,采取征地拆迁的 “一锤子”买卖,农民的土地发展权与收益权得不到有效保障,其结果是农村违规用地与违法建设多发、外来人口无序聚集、产业发展低端低效、建筑与消防安全事故频发、治安案件高发等社会治理难题,成为首都安全稳定的隐患。

当前,推动农村集体经营性建设用地入市改革试点,目的在于通过改革产业用地的供地方式,让农民依托集体经济组织,通过集体经营性建设用地入市,来分享工业化、城镇化的成果,完成农民市民化为标志的农村社会结构转型,探索形成集体建设用地减量、规划还绿、产业升级、农民增收、环境保护的“多赢”模式,并在全市范围内推广应用。

2 农村集体土地入市改革关键是要破除城乡与地区的 “双重分割”

发挥市场在资源配置中决定性作用的实质是拆除 “篱笆墙”,实现 “货畅其流,物尽其用”。当前,对于农村集体建设用地入市,社会各界关注更多的是城乡二元结构体制层面的隔离,把 “入市”与 “城乡建设用地同权同价”直接画等号。

事实上,农村集体土地入市一直具有法理依据[2]。1986 年 《土地管理法》第36 条规定,全民所有制企业、城市集体所有制企业同农村集体经济组织共同投资举办连营企业,需要使用集体所有土地的,可以由农村集体经济组织按照协议将土地使用权作为联营条件。1988 年修订后 《土地管理法》第2 条规定,国有土地与集体所有土地的使用权可以依法转让。

但1998 年修订后的 《土地管理法》第4 条规定,任何单位与个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。第63 条规定,农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。以此为界,农村集体经营性建设用地使用权流转的空间陡然收窄。特别是2004 年 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出 “农用地专用的年度计划实行指令性管理”后,土地指标成为宏观调控的重要工具,依法新增农村集体经营性建设用地的可能性大大降低。同时,现行 《土地管理法》、《担保法》、《物权法》、 《城市房地产管理法》均明确规定,农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设; 乡( 镇) 、村企业的土地使用权不得单独抵押。

党的十七届三中全会首次在中央文件里明确提出 “同地同权同价”,十八届三中全会进一步提出 “允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。因此,破除城乡分割是农村集体土地入市的应有之义,但不是全部。

改革开放后,在农村地区内部形成了双层经营体制下的 “村统户分”的社区封闭产权结构,并导致土地产权碎片化问题,土地利用粗放低效。进入工业化、城镇化快速发展阶段以后,土地集约利用要求与土地产权碎片化之间的矛盾日益凸显。破除农村内部的地区横向分割,推动农村产业用地向新城与小城镇集中、向产业园区集中、向重点项目集中,对首都郊区而言,具有特殊且重要的现实意义。为此,在着力破除土地城乡分割的同时,还必须研究与把握集体土地的 “另外一个世界”,即地区分割。

农村集体土地的地区分割,主要与农村经济体制改革的进程滞后相关联。改革开放后, “三级所有、队为基础”的人民公社体制向 “统分结合、双层经营”的家庭承包经营体制转型,激发了以村、户为单位的生产热情,适应了分散经营特点的农业生产条件。但随着城市化进程快速推进,中心城区产业与功能向郊区腹地的转移与辐射,农村地区快速进入工业化、城镇化阶段,需要集体建设用地集约利用,以适应规模化经济的客观要求,在这种 “村统户分”的体制条件下,势必发生大产业项目与小核算体制之间的矛盾,结果是 “地不能尽其力”。由此可见,集体建设用地使用权证变更到跨村组建的联营公司,实现集体建设用地的统筹集约利用,是集体土地入市的重要内容。

集体土地改革试点,要全面理解入市概念,不能仅关注城乡同权同价,完全陷入 “拍地”环节的技术设计圈层而忽略农村体制的特殊性。实际上,在人大授权的情况下,同权同价问题已经基本解决。有效搭建统筹地区发展的实施主体才是土地入市试点工作的核心,这也反映了作为大都市地区规划下的平衡土地发展权的特殊而紧迫的要求,而且已被郊区乡镇统筹发展的丰富实践所证实。

3 农村集体土地入市的实施主体名为 “乡镇统筹”,实为 “区域统筹”

集体土地改革试点实际上是一场供地主体的革命。科学设计入市的实施主体,关系到试点工作的目标、动力、组织、制度等一系列问题。目前,大兴试点方案中,主要参照西红门、旧宫乡镇统筹利用集体建设用地模式,实质上不是 “乡镇的”统筹,而是区域统筹,在统筹方式( 边界) 、乡级主体及股权结构等3 个环节,要因地制宜、因事制宜[3]。

首先,统筹方式主要有镇域统筹与片区统筹等2 种基本方式,在跨镇基础设施建设方面需要市区统筹,在产业项目落地环节需要项目统筹。统筹方式选择取决于: 一是镇域特征。当镇域面积大、村庄数量多、异质性强的情况下,镇域统筹难度较大,宜于选择若干片区实施。二是规划条件。又可分为4 种情况: 位于城镇规划建成区,可以街区及其外边缘为实施单元进行片区统筹; 绿化隔离地区往往缺乏规划建设用地指标,可以参照西红门模式进行统筹; 城镇新功能区,如新航城地区,可能会出现跨镇统筹局面;都市农业配套建设用地,一般由村集体、专业合作社或社会企业直接持有集体建设用地使用权即可,不需要跨区域统筹。三是统筹对象。如统筹镇域集体建设用地整治改造形成的规划指标,或镇级集体资产,需要全镇统筹。再如统筹项目开发,往往既有指标统筹,也有资金统筹,统筹方式视项目边界而定。

其次,乡镇主体主要包括乡镇党委、乡镇政府、乡镇土地股份合作社或联营公司、民主议事机构等6个层面的主体。其中乡党委是决策主体,决定大额资金投资、重要人事任免等重大事项; 乡镇政府是管理主体,负责规划报批、政策集成、标准制定等; 乡镇土地股份合作社或联营公司是产权主体与市场主体,代表土地所有权人统一对集体土地进行拆腾、开发、保护及利用; 民主议事机构是决议主体,乡镇一级召开人民代表大会,形成乡级民主决议,村一级召开村集体经济股东代表大会与社员代表大会; 村集体是土地所有权拥有者,作为收益主体,代表全体集体成员的根本利益。试点过程中,要注重发挥各个主体的作用,既要保证 “农民事情农民办”,更要解决好 “农民自己办不了、办不好的事”。

第三,股权结构设计标准主要与统筹对象有关,股权比例的实质是土地发展权,决定了各农村集体经济组织的土地收益分配比例。实践中通常以集体资产、人口规模、入股土地面积等为入股标准[4]。一是集体资产比例。如海淀区东升镇将镇级集体经济组织产权结构划定为集体股与个人股,个人股又划分为基本股、资源股及劳龄股。二是规划用地指标。以人或地量化股权,同时,吸纳部分现金入股,实现同人同股同权或同地同股同权。三是资金、土地与指标的联合。以各股东 “收益不降低”为原则,协商决定股权比例。总体上,要按照宜粗不宜细的原则,通过民主协商解决股权结构问题。

4 农村集体土地入市的收益分配关键是要坚持 “两个防止”

目前,对于农村集体经营性建设用地入市后的收益分配,主要有2 类观点,一种观点是 “涨价归公”,依据是土地涨价是社会进步的结果,不是个人努力的产生的,应该由社会共有。马克思在 《资本论》中指出 “在社会发展的进程中,地租的量作为社会总劳动的结果而发展起来”。一种观点是 “涨价归农”。强调要提高农民在土地增值收益中的分配比例,让农民参与增值收益分成,鼓励农民自主开发等。

马克思的地租论指出,“地租是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分”,地租本质上是土地经济关系的体现,“地租来自社会,而不是来自土壤”,“级差地租产生的根本原因是土地垄断经营,土地质量差异仅是产生级差地租的自然基础”。首先,级差地租Ⅰ是土地增值的主要源泉,是涨价归公的主体部分。这部分要形成土地调节金归政府所得。其次,绝对地租归属土地所有者,由乡村集体经济组织及其组织成员获得。级差地租Ⅱ应该主要由集体经济组织与投资者共同获得。同时,规划用地指标落地村享有垄断地租。在实际操作过程中,由于难以准确区分各类地租量,其意义在于定性,即解决 “谁应该得到什么”的问题。

实际上,明晰 “地租”所指,用 “租—税—费”这一现代概念可以清楚表明地租的归属。 “租”即为 “地租”,是土地使用者向土地所有者支付的土地租金; “税”即为 “土地税”,是因用地而占用社会公共资源与环境应该缴纳、补偿给社会的税金; “费”即为 “土地开发收益费”,土地之所以能够被用作城市建设,是因为社会之进步与城市市政工程之建设,所以开发土地时需要向政府购买 “土地开发权”所需的费用( 通过土地调解金体现) ,对于市政工程的影响,可以通过缴纳市政工程收益金。

在实践中,明确集体土地入市增值收益环节利益各方的分配比例关系,是一个非常复杂的问题,原因主要在于集体土地入市试点改变了供地主体及新供地主体的自身复杂性[5]。核心是由原来的国家作为征地后的土地所有者获得的土地出让金转由集体获得,因此,国家分得比例比较招、拍、挂模式中势必大为缩小。简单讲,就是由原来的获得大头转为小头,这既是理论分析的结果,也是实践中证明的必由之路。

土地出让收入为土地开发费与土地出让净收益之和。土地出让净收益包括土地出让金与溢价收益两部分。出让金是供地主体通过出让使用权,收取的多年租金的贴现值,其实质是 “租”。招、拍、挂模式下,通过征地将集体土地变性为国有土地后,国家作为土地所有者收入土地出让金。集体土地入市试点中,集体经济组织作为新供地主体,原则上这部分收益应归集体经济组织所有。由于土地出让金是按过去某一个时点标准计算,因此,溢价收益部分中势必包含了一部分未随土地升值而相应实现货币化的土地出让金,这部分溢价收益也应给集体经济组织。其余溢价收益应归政府所得,即土地调节金。

农村土地入市改革试点的核心是供地主体的改变,如何调动作为供地主体———集体经济组织的积极性是试点成功的关键。在实践中必须严守 “土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”等3条底线,坚持 “防止集体与农民直接收益过高,冲击征地这个现有主要供地模式,也要防止集体与农民直接收益过低,影响集体与农民对入市改革的积极性”等 “两个防止”的要求,合理确定国家、集体与个人的收益分配比例与用途。同时,要强化集体土地收益的用途管理,国家部分要坚持 “取之于民、用之于民”,主要用于农村基础设施与公共服务设施建设上; 科学确定集体组织内部收益分配办法,按比例留归集体后,在集体成员之间进行公平分配,确保农民当期收益有提高,长远生计有保障。

5 农村集体土地入市的工作机制要通过 “顶层推动” 破除 “条块分割”

政府行政管理体制具有条块分割的天然科层组织特征。当前,一定程度上仍存在 “部门搞改革”的问题,倾向于将自己的利益诉求嵌入改革方案,产生条与块之间的摩擦,致使试点工作进展缓慢。在实践中,要着力需要寻找不同 “条”与不同 “块”之间利益结合点,推动形成工作合力。为此,要充分发挥市农村集体经营性建设用地入市改革试点工作领导小组与市委改革办的统筹协调作用,着力构建市级部门之间协调互动、市级部门与区县之间上下联动的政策形成格局。

破除条块分割的关键是试点方案要体现整体利益诉求,可以考虑在市委市政府统一领导下,由非利益相关者包括有关专家学者,吸收各方面智慧科学制定方案,排除既得利益群体的干扰。比如,土地制度改革一定程度上属于审批经济改革,不能单纯由主管部门自己来设计本部门的改革方案,或者改革方案不能必须获得本部门同意才能付诸实施。如果单纯由国土、发改、规划部门设计集体土地入市总体方案,就容易回归到国有建设用地招拍挂的老路上去。

顶层设计只是必要条件,更要有 “顶层推动”,才能真正破除条块分割体制。市牵头部门与区政府之间的工作关系需要协调与磨合,核心是要向区级赋权。要着力构建 “市指导、区主导、镇主体”的工作机制。市级层面的重点是 “定规则、建平台、多放权”,强化对试点工作的综合指导与统筹调度,将与试点有关的立项、规划、供地等审批权限尽可能交由区县审批。区级层面的重点是 “做规划、定方向、强监管”,强化对入市地块用途管制与规划限制,严把新增产业准入关,做好集体收益的分配与使用监管。镇级层面的重点是 “强领导、理清利、服好务”,搭建强有力的领导班子,发挥好主体作用,通过成立联营公司或乡联社形式,理顺镇与村、村与村、村与户之间的利益关系,做好入市地块产业发展的管理服务[6]。