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宋太祖建国后，十余年内相继削平南方诸割据政权。开宝九年（976），太祖卒，其弟晋王光义通过宫廷政变夺取皇位，是为太宗。太祖之卒，史籍记载迷离恍惚，可能并非正常死亡。太平兴国四年（979），太宗灭北汉，此后两度伐辽，但均为辽军所败。宋初统治者虽未能尽复汉、唐旧疆，然孜孜致力于整顿内政、巩固中央集权，基本奠定有宋三百年制度的规模。太宗尝云：“国家若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预防，惟奸邪无状，若为内患，深可惧也。帝王用心，常须谨此。”〔1〕所谓防弊之政，就是围绕着预防“无状”的“奸邪”、“内患”而展开的。 防弊之政的第一原则是收权，即尽量将地方权力收归中央，从制度上保证藩镇割据局面不复出现。具体言之则包括“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”等几方面。 稍夺其权——稍，意为逐渐。最初于平定南方诸国后，在当地各州设通判一职，选京官充任，号为“监郡”，后全国普遍设立，对节度使形成牵制。继而罢领“支郡”，命节度使只负责其驻节所在州的政事，其藩镇境内余州皆直隶朝廷，由朝廷委任中央文官“权知军州事”，简称知州。此举使节度使行政权力大为缩减，与一般之知州相等，仅级别稍高，以后更渐演变为虚衔，只领取俸禄而不赴任。对包括宋初节度使在内的州长官，一方面采取三年一易之法，经常调动，另一方面充分利用通判一职的监督权，规定凡事须通判共同签署始得实行，以此保证中央对诸州的控制。 制其钱谷——改变过去节度使把持地方财政，以大量财物留使、留州的现象，令各州财赋除留必需之经费外一律上缴，由中央财政机构三司统一管理。设诸路转运司，代表中央综理一地区财政（全国共分十五路），加强对地方的财政检查。又下令废止晚唐以来藩镇经营贸易的特权，“由是利归公上，而外权削矣”。 收其精兵——继续推行周世宗时期的政策，将地方精锐部队尽量征入禁军，地方所统皆老弱不堪攻战，仅任工程力役，称为“厢军”。禁军的布置采取“守内虚外”策略，20余万禁军之中，京师附近驻扎10余万，地方分驻10余万。地方的禁军皆非常驻，而是实行“更戍法”，定期更换移动。如此，使中央相对于地方的军事优势较之五代更为强化。 防弊之政的第二原则是分权，即尽量使各层权力机构的权力趋于分散，令其互相牵制，防止出现专擅现象。在中央，宰相（同中书门下平章事）之外，增设参知政事为副宰相。又改变昔日宰相机构“事无不统”的状态，令枢密院专掌军政，三司专掌财政，其中枢密院与宰相分掌文武大政，号为“二府”。三司长官三司使则号称“计相”。枢密院虽掌军政，其权主要限于发令调遣，并不参与日常统辖。统辖军队的是殿前都指挥使司、侍卫亲军马军都指挥使司、侍卫亲军步军都指挥使司三机构，合称“三衙”。即所谓“天下之兵，本于枢密，有发兵之权而无握兵之重，京师之兵（按指禁军），总于三帅，有握兵之重而无发兵之权”。不仅如此，日常统兵与战时统兵又有区分，三衙仅是日常统兵，遇战事由朝廷另委将帅统兵出征，战毕兵归三衙，将还本职。 在地方管理方面，初设诸路转运使司（简称漕司）监管地方财政，兼及行政监察，号为“监司”。但以后又增设多种名目的路级监司，提点刑狱司（简称宪司）主管司法，提举常平司（简称仓司）主管仓储，安抚使司（简称帅司）主管军务、治安，合称“四监司”。它们互不统属，路之辖境划分不尽相同，或虽相同而治所未必在一地。既各有主管范围，但也互有重叠，往往使之兼理他务。州级机构中（宋朝州以外又有府、军、监等地方机构，大体与州平级），通判与长官形成分权，同签文书，“既非副贰，又非属官，故常与知州争权，每云‘我是监郡，朝廷使我监汝’，举动为其所制”。以致“州郡往往与通判不和”。 又有一项与分权原则相关的制度，即官、职、差遣分离。隋唐传统官称至宋依然保留，但徒具形式，仅代表资历、俸禄的高低，居其官者通常不掌其事。文官又有称为“职”的衔号，如殿阁学士、修撰之类，亦与实际工作无关，只是荣誉头衔。实际工作、权力则由差遣决定，多称为权知（或提举、提点、管勾）某机构事、充（或判、行等）某职之类，表示为临时委派之职事。这种官职差遣分离、名实混淆的现象自唐中叶以来已经大量出现，宋初统治者未予重新规范，反而有意识地使其更加普遍化，意图在于表现官员“名若不正、义若不久”，其工作带有临时性质，不得长期专擅某项权力。 防弊之政的第三原则是重文轻武。为抑制武将势力，巩固皇位，宋太祖即位不久即利用举行宴会“杯酒释兵权”，剥夺宿将石守信等统领禁军的权力，代以资浅才庸之将领。以后更是有意识地压制武将，枢密院长官皆用文臣，作战时多不设主帅，将从中御。大行募兵之法，多招地方流亡无赖之人为兵，本来主要是为了消除动乱因素，但也使军队形象与社会地位日渐下降。与轻武相对，大力抬高文官、士人地位，提倡文治，扩大科举规模，鼓励台谏言事，强化监察工作，逐渐形成了“不杀士大夫及言事者”和“与士大夫治天下”的传统“家法”。大抵文臣多受儒家伦理熏陶，尊君敬上，而武将往往不读诗书，跋扈无礼。宋初惩戒晚唐五代的教训，故有重文轻武之举。 统观宋初防弊之政的具体内容，可以说是用心深远，几乎算无遗策。无怪宋太祖感叹“为天子亦大艰难”，“终夕未尝敢安寝而卧”。如宋人范祖禹所云：“唯本朝之法，上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指，……藩方守臣，统制列城，付以数千里之地，十万之师，单车之使，尺纸之诏，朝召而夕至，则为匹夫。”苏洵也赞扬说：“吾宋制治，有县令，有郡守，有转运使，以大系小，丝牵绳联，总命于上。虽其地在万里外，方数千里，拥兵百万，而天子一呼于殿陛间，三尺竖子，驰传捧诏，召而归之京师，则解印趋走，惟恐不及。”但另一方面，上下约束过紧，牵制过密，“遂废人而用法，废官而用吏，禁防纤悉，特与古异，而威柄最为不分”，乃至“人才衰乏，外削中弱，以天下之大而畏人（按指辽夏金等北方民族政权）”。其消极影响在后来的历史进程中也得到了充分暴露。 |
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