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张亮 张亮，广州民航职业技术学院副教授，美国西敏学院访问学者。具有航空公司运行控制工作经历，持有中国民航飞行签派员执照。研究方向为民航高等职业教育、通用航空运行管理、通用航空产业规划、机场运行管理等。发表学术论文20余篇，其中EI检索3篇、ISTP检索3篇，中文核心1篇，主持和参与省部级科研与教研类项目10余项，获得国家发明专利2项，主编或参编出版民航特色专业教材10余本，出版通用航空类研究专著2部。 通用航空 产业政策 字数：8001 阅读时间：20 分钟 中国通用航空产业政策的演进路径 中国通用航空产业历经了不同的发展阶段，每个阶段的政策特点与当时中国经济体制的特点是高度一致的，呈现出逐步推进、分类细化的演进趋势。众所周知，任何一项产业政策的制定与演进都必须与当时的社会经济体制相符合，得益于中国经济体制发展的逐步完善，中国的通用航空产业政策也将逐渐得到扩展和完善。颁布实施了一系列的产业发展规划政策，产业发展的重点领域得到和深化与扩大，保证了中国通用航空产业发展的总体方向下与政策的延续性。中国通用航空产业政策的演进路径与我国经济体制改革的路径是一致的，主要演进路径从体制转轨时期向市场经济体制初步确立演进；从社会主义市场经济体制的初步完善向全面推进结构性改革演进。 1. 从体制转轨时期向市场经济体制初步确立演进（1978年-2001年） 这一时期，中国通用航空产经历了两个发展阶段：一是，从经历文革时期的停滞不前到全面恢复的阶段；二是，围绕着“改善通用航空发展环境，增强通用航空作业服务能力”两个方面走上了系统化的发展道路。 这一阶段，中国通用航空产业是从经历文革时期的停滞不前到全面恢复的阶段。中国通用航空产业在原有的传统业务基础上，开始新的应用范围的逐步尝试。就国家层面而言，政府开始逐步尝试性地进行财政、货币政策的搭配使用来对通用航空产业进行调控，但由于缺乏可以借鉴的市场经济调控经验，对通用航空产业仍然以直接调控为主；就民航局等行业主管部门而言，这一时期的通用航空产业政策的特点是多以行政和计划手段为主要特点的调控通用航空产业发展主要方法，产业政策更多以直接计划干预手段为主，以指导具体业务为主，由于缺乏经验，使得政策调整过于频繁，缺乏必要的连续性与稳定性，政策的调控质量严重低下。 1992至2001年，是社会主义市场经济体制初步确立的时期。这一阶段，中国通用航空产业围绕着“改善通用航空发展环境，增强通用航空作业服务能力”两个方面走上了系统化的发展道路。就国家层面而言，政府开始注重运用经济和法律等间接手段来管理通用航空产业生产与经营活动，注重不同政策间的配合使用，并注意保持政策的稳定性、连续性，但由于缺乏对政策应变性、灵活性方面的应用经验，使得通用航空产业应对外部环境冲击的能力低下；就民航局等行业主管部门而言，在继续深入优化用于指导通用航空具体业务的政策规章外，出现了导向性的通用航空产业政策。 2. 从社会主义市场经济体制的初步完善向全面推进结构性改革演进（2002年-至今） 这一时期，中国通用航空产业经历了两个发展阶段：一是，国务院、中央军委颁布实施《关于深化我国低空空域管理改革的意见》迎来通用航空产业大发展的契机阶段；二是，中国通用航空产业迎来由数量增长向质量发展的关键新阶段。 这一阶段借国务院、中央军委颁布实施《关于深化我国低空空域管理改革的意见》的契机，中国通用航空产业以改善通用航空发展环境为重点，发展规模与发展质量迈上了新台阶。就国家层面而言，政府积极采取财政政策与稳健的货币政策，加快推进通用航空产业战略性结构调整，切实增强了通用航空产业发展的协调性、可持续和内生动力；就民航局等行业主管部门而言，围绕通用航空产业政策主要有产业指南和管理办法、产业发展专项规划、产业发展指导意见、产业结构调整措施、产业调控措施、产业发展专项资金等方面，开始形成系统化的产业政策体系。 这一阶段，是中国通用航空产业由数量增长向质量发展的关键阶段。借民航由大国向强国转变的契机，通用航空产业未来将逐渐缩短与美国等发达国家的差距，使得通用航空成为促进国家经济发展的新引擎。就国家层面而言，政府积极必将从从顶层宏观角度推进积极稳健促进通用航空产业发展的规划性政策，以全面解决目前通用航空产业发展不平衡、不充分的现状；就民航局等行业主管部门而言，必将加强通用航空产业政策相关理论研究，从政策制定、政策执行、政策结果三个角度加强监管，确保通用航空产业政策的系统性与科学性，使其真正成为促进通用航空产业发展的保障。 中国通用航空产业政策供给分类 产业政策作为促进产业健康、持续、高效发展的重要手段之一，是一种潜在的效率资本。完善与高效的产业政策对产业的发展具有重大的促进作用，它能产生一种效能，协调产业发展所需的各种资源要素，形成合力，推动产业发展；反之将成为产业发展的掣肘。通过对中国通用航空产业政策脉络梳理分析我们可知，通用航空产业政策主要有产业发展专项规划、产业发展指导意见、产业发展专项资金及金融扶持措施、行业准入及监管措施、科研支撑及管理措施、产业技术标准与管理办法6类政策。 1. 产业发展专项规划 我国通用航空产业发展的问题不仅仅体现在数量上，更重要的是体现在质量上。所谓通用航空产业发展质量，即为通用航空产业在发展过程中所蕴含或者体现出来的发展能力，包括产业通航产自身的持续发展力、关键要素对通航产业发展的支撑力以及通航产业的国内外市场竞争力。随着中国经济的发展，产业发展专项规划成为保障产业发展质量的一个重要手段。由于我国长期以来重视公共运输航空，对通用航空运输的支撑力度不够，造成我国通用航空产业结构不合理、产业链条缺乏、产业竞争力不高，阻碍了通航产业实现质量上的跨越式发展。如何进行通用航空产业布局、优化通用航空产业发展结构、形成有序的通用航空产链条等需要政策的引导。因此，中国通用航空产业政策的第一供给类型就是产业发展专项规划。产业发展专项规划政策主从宏观角度要包括产业发展的指导思想、产业发展原则、产业发展目标、产业发展措施等。 表4-1通用航空产业发展专项规划举例
2. 产业发展指导意见 近年来，通用航空产业在我国经济发展过程中，一直处于高速增长的时期，企业数量、机队规模、飞行小时数、从业人数等均稳步增加，这从侧面说明，通用航空市场需求强劲，动力持续释放，是我们经济增长的新动力。通用航空作为我国的'战略性新兴产业体系'， 对促进地区经济结构转型、扩大内需、保障民生将起到非常重要的作用，也是在经济新常态和供给侧结构性改革大背景下，国家经济转型升级的重要选项。如何对产业发展的具体环节进行优化，对产业发展的具体环节进行方向性指导需要政策的引导。因此，中国通用航空产业政策第二供给类型就是促进通用航空业发展的指导意见。产业发展指导意见从宏观的产业发展指导思想、基本原则、发展目标对进行了详细规划；从微观角度的培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管等对通用航空进行了指导性说明。 表4-2 通用航空产业发展指导意见举例
3. 产业发展专项资金及金融扶持措施 通用航空产业真正开始呈现快速发展阶段是在2010年国务院、中央军委颁布实施《关于深化我国低空空域管理改革的意见》之后。《意见》的颁布实施拉开了我国通用航空产业发展的大幕。由于我国通用航空产业发展起步较晚，产业发展区域不平衡、产业公共服务水平不均等，投融资体制发展不完善以及过高的以航空器设计、制造、购买、运营与维护成本与机场建设运营为代表的投资量大、回报时间长、正外部性大等特点，使得我国通用航空产业发展面临着巨大的资金压力。因此，中国通用航空产业政策供给第三供给类型就是扶持产业发展所设立的专项资金、财政补贴和金融扶持措施等各类财政金融政策手段，如《通用航空发展专项资金管理暂行办法》等。产业发展专项资金及金融扶持措施为通用航空产业的扩容与内生发展创造了条件和发展动力。 表4-3 通用航空产业财政、金融政策举例
4. 行业准入及监管措施 据不完全统计，截止2017年年底，目前我国通用航空企业数量达到了300余家的规模，通用航空器数量达到了2000余架次，特别是2017年，我国通用航空产业运营的企业数量增长和机队规模增长都保持了两位数，这说明越来越多的国家、民营资本进入通用航空产业领域。但是我国通用航空产业的行业准入及监管措施还相对缺乏系统性与科学性，具体表现在三个方面：一是，我国通用航空市场准入管理机构职能模糊；二是，我国通用航空市场投资主体单一，缺乏完善的投资。三是，缺乏统一的监管措施，这些因素使得我国通用航空市场无论是从行业准入还是行业监管与通用航空市场良好的发展前景不匹配。因此，中国通用航空产业政策供给第四供给类型就是行业准入及监管措施。行业准入及监管措施对进一步激发市场活力，降低通航企业准入门槛、提升行业运行监管品质起到了积极促进作用。 表4-4 行业准入及监管措施举例
5. 科研支撑及管理措施 通用航空产业是高新技术产业。自主创新，加强新技术研发能力是促进产业发展的动力和源泉。以通用航空器研发和制造为例，其位于整个通用航空产业链条的顶层。从通用航空产业链结构来看，通用航空器的研发和制造必然带动新材料、电子、通信、能源、精密制造等一系列相关的高新技术产业的发展。带动形成一批专业信息、专业技术、专业人才汇聚的具有国际竞争力的高新技术企业。但是由于我国通用航空产业还比较年轻、发展不成熟、不系统，使得产业创新能力严重不足，限制了产业的发展。因此，中国通用航空产业政策供给第四供给类型就是促进产业科技创新的科研支撑及管理措施。科研支撑及管理措施对进一步营造整个产业自主创新环境、推动通用航空产业科技创新、成果转化、提升科技与产业的融合度具有重要的实践意义。 表4-5科研支撑及管理措施举例
6. 产业技术标准与管理办法 从国际竞争层面看，通用航空产业技术标准与管理办法对于全面提升我国通用航空产业国际竞争力的具有重要的战略意义；从国家通用航空产业政策制定层面看，产业技术标准与管理办法是引导产业科学、健康、有序、安全发展，促进产业全面市场化的重要举措。与欧美航空产业发达国家相比较，我国通用航空产业还处于追赶阶段，产业技术标准与管理办法实证研究的不足，造成产业技术标准与管理办法的科学性、前瞻性、竞争性远远落后于欧美航空强国，使得通用航空产业发展的后劲不足。因此，中国通用航空产业政策供给第六供给类型就是能够实现通用航空产业发展技术标准化与管理科学系统化的产业技术标准与管理办法。产业技术标准与管理办法对于推动我国通用航空产业优质发展，争夺国际竞争的主动权具有重要的现实意义。 表4-5 通用航空产业技术标准与管理办法举例
对中国通用航空产业政策实施效果的总体评价 1. 中国通用航空产业政策实施效果积极评价 (1) 通用航空产业发展取得重大突破 长期以来，国家政策持续倾斜扶植公共运输飞行，造成通用航空运输的发展严重滞后于公共运输。通过近年来颁布的通用航空产业发展政策及指导意见，特别是2010年后，颁布的一系列通用航空产业政策，强化了通用航空产业政策的运用，政策调整的对象围绕通用航空器生产制造、通用航空器运营、通用航空基础设施建设等，几乎涵盖了通用航空应用的各个领域，覆盖了第一、二、三整个产业链条，通用航空产业发展政策的内容也更为细化，政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对通用航空产业发展的直接干预和扶持明显加强，促进了通用航空产业的快速发展。有助于促进通用航空与公共运输航空并驾齐驱，成为国家航空运输体系中的重要部分。 (2) 通用航空产业内部结构调整取得明显成效 产业政策在重视加快促进通用航空产业发展的步伐外，更加注重通用航空产业结构内部关系的调整。通过政策的调整，通用航空产业内部产业结构更加合理化。用航空产业内涉及的通用航空器研发、生产、制造；通用航空器运营与管理；通用航空基础设施投资与建设、通用航空人才培养等各领域之间相互协调，有较强的产业结构转换能力和良好的适应性，能够适应市场需求的变化，并带来最佳效益；通过政策的调整，通用航空产业结构更加高级化，通用航空产业从简单的模仿制造，到新材料、电子、通信、能源、精密制造等一系列相关的拥有自主知识产权的高新技术的出现和发展，实现通用航空产业结构系统从较低级形式向较高级形式的转化过程。 (3) 形成一批具有行业引领和示范作用的通用航空企业 通用航空产业发展的内在动力来自市场，来自锐意进取的通用航空企业。我国通用航空企业发展起步比较晚，企业的核心竞争力与欧美等航空强国相比，企业核心竞争力低下。但是在近年来通用航空产业政策的扶持和引导下，我国已经形成了一批具有雄厚资金实力、丰富运营经验、强大资源掌控力的通用航空企业。这些企业在原有主业上稳健经营，通过规模化、集约化提升竞争实力，保障经营效益。同时，在核心业务基础上进行拓展延伸，积极开拓新的通用航空市场，谋求新的通用航空产业利润增长点。这些企业能够在通用航空市场上起到更多的主动配置资源的作用，发挥重要的引领和辐射效应。 2. 中国通用航空产业政策实施效果问题评价 尽管通用航空产业政策在引导和推动通用航空产业结构调整、产业升级转化、企业核心竞争力方面发挥了重大的作用。但是同时也要看到，现阶段国家出台的政策在解决通用航空产业发展和通用航空产业结构调整的深层次问题上还不尽理想。 第一，通用航空产业内部结构调整滞后问题未得到根本改变。首先，行业基础偏弱、结构不合理、发展动力不强等问题突出，发展中的不平衡、不匹配、不协调等制约通用航空经济社会效益发挥，难以满足多层次、多样化、个性化的社会服务需求，与战略性新兴产业体系定位不相适应，制度成本偏高、市场化发展滞后是制约行业发展的关键环节；其次，通用航空企业自主创新不足，产业升级缺乏核心技术、人才支持。以航空发动机为例，航空发动机是通用航空飞机的核心部件。而我国国产航空发动技术落后、寿命短、维护性较差，整体实力较弱。核心基础零部件、先进基础工艺、基础软件、产业技术基础等相关产业关键性结构调整进展缓慢；再次，通用航空产业空间分布不均衡，区域性发展不平衡，通用航空产业过于集中于经济发达地区，通航产业发展片面追求高速度、高产值，盲目上项目、铺摊子，重复投资，高科技含量低，附加值比重小，造成资源浪费。 第二，部分通用航空产业政策在制定和实施的过程中的可操作性差，政策落实程度不高，对产业总体发展带来了一些负面影响，引起了一些争议。如2012年，为支持我国通用航空发展，充分发挥通用航空对国民经济和社会发展的服务和支撑作用，民航局、财政部联合制定了《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，用于对通用航空企业发展进行财政补贴。根据《预算方案》，2017年中国民航局将对136家通用航空公司进行作业补贴和执照补贴，补贴金额共计3.2606亿元人民币。受惠最大者北大荒通用航空公司获得的补贴金额最多为3576.88万元人民币，而最小者仅仅获得区区1.02万元，原因在于这是一种按业务量对通用航空作业和飞行员培训进行补贴的政策，是补强不补弱，补传统业务不补新业务。尽管补贴额度巨大但多数企业目前仍然没能实现有规律的盈利，大部分的盈利还主要依赖补贴。大部分行业尚未形成明晰稳定的盈利模式。以前几年的行业动态来看，大部分进入通航的都是抱着试水和抢占地盘的心态进入，因为补贴而存在，这也是政策制定缺乏规范的表现，甚至给行业的发展带来一定的负面影响。 第三，产业政策在制定和实施的过程中也暴露出一些问题。例如，政策制定人员的素质有待提高，政策制定能力的优劣与否与政策制定人员的素质息息相关。通用航空是我国的新兴产业，通用航空产业发展如何与我国现阶段的经济发展模式相匹配，并没有形成一致的意见。政策的制定者往往受制于其自身对问题的主观理解，每一个政策制定者收集信息的方法和手段不一样，对信息的把握就不一样，直接影响着他们对政策制定的认识、理解和设计。在这种情景下出台的通用航空产业政策，相当一部分是低效率甚至失灵的政策；强制性行政性直接干预政策进一步强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩；政策制定的法律依据缺乏，我国的通用航空产业政策的制定程序还缺乏统一的法律规范，因此造成通航产业政策制定的反复性、重复性较大，这不仅会降低政策的绩效，而且还很难达到企业、公众对政策的信任度；政策制定过程中通用航空企业有效参与度不高，造成了通航产业政策与行业发展的契合程度不高，不能够实现政策真正服务于企业，引导行业发展的目的。 通过对中国通用航空产业政策实施效果的宏观分析，作者认为，之所以目前我国通用航空产业政策存在各种各样的问题，主要是目前所执行的通用航空产业政策的质量不高所造成的，通用航空产业政策质量不高具体体现政策制定质量、政策服务质量、政策效果三个方面未形成有机的统一，因此，如何从这三个角度对中国通用航空产业政策绩效进行科学、系统、合理的评估使我们必须面对和解决的问题，只有通过评估找到政策制定质量、政策服务质量、政策效果这三个方面的问题，才能为我国通用航空产业政策优化和制定奠定基础。 |
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