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作者单位：南京国图信息产业有限公司 01 引言 2015年3月1日，我国正式施行不动产统一登记制度，由一个部门承担土地、房屋、林地、草原、海域等各类不动产登记。目前，全国335个地市州盟、2811个县（市、区、旗）已全面实现“发新停旧”，江苏省作为经济、人口大省，截至2018年5月底共颁发不动产权证书765万本、不动产登记证明485万份。另据中国家庭金融调查（CHFS）和美国消费者金融调查（SCF）的数据表明，不动产作为中国家庭资产的主要承载方式，在家庭总资产中占比高达69%。近年来，江苏省的不动产交易量始终居高不下，各地政府实现“发新停旧”的常态化后，在确保不动产交易、登记安全的前提下，如何实现最大程度的便民利民，提升不动产登记的服务水平，成为当前不动产登记工作的重点。 为进一步提高不动产登记工作的效率和质量，提升群众、企业的获得感和满意度，江苏省政府办公厅于2017年6月印发了《关于全省推行不动产登记一窗受理集成服务工作的指导意见》（苏政办发〔2017〕86号）、《转发省审改办等部门关于全省推行“3550”改革意见的通知》（苏政办发[2017]92号），提出要充分运用“互联网+政务服务”和大数据技术，全面推进不动产交易、税务、登记部门自身改革，促进不动产交易、税收、登记体制机制创新，使不动产交易、税收、登记办事环节明显减少，办事程序明显优化，办事效率明显提高，全面实现不动产登记全业务、全过程“一窗受理、集成服务”。“全业务”是指涵盖不动产登记所有业务。“全过程”是指涵盖交易、税收、登记全部过程。“一窗受理、集成服务”是指在一个窗口一人接件，统一受理不动产登记以及相关的房屋交易、缴税材料，通过部门之间信息共享和业务协同，让企业和群众不重复排队和提交材料，取得不动产权证书。 2017年9月份，江苏省全面实现不动产登记“一窗受理、集成服务”，交易、税务、登记“三合一”窗口达到646个，通过“一窗综合受理、分类并行审核、统一窗口出件”的服务模式，实现了政府层面横向贯通、跨越部门的“一窗式”审批，企业和群众不用重复排队和提交材料，便可取得不动产权证书。本文通过不动产登记在实施“一窗受理、集成服务”前后的对比，总结其运行机制，分析其成效，为不动产登记改革提供参考。 02 江苏省不动产登记原有业务模式 《行政许可法》以法律的形式对集中办理行政许可做了明确，近年来，江苏省各地均已建成了政务服务中心或房地产交易登记中心，将散布在交易、税务、登记等各个审批部门的审批事项聚合到一起实行集中审批，一个申请人的多个审批事项可以在同一地点进行办理，既为人民群众提供了优质便捷高效的服务平台，也加强了政务服务水平，提高了行政效能。但由于各个审批部门各自分设窗口，根据各自的法律法规和办事流程进行业务办理，且缺乏有效的信息共享，并没有从方便申请人办事的角度，将不动产交易、税务、登记三者间形成以法律关系、业务关系、逻辑关系为纽带的紧耦合，实现“一站式审批、一条龙办理、一窗式服务”。此外，不动产统一登记制度落地初期，在业务、数据、人员等各方面均需不断磨合，首先，业务上登记流程需要再造，地方为尽审慎义务，往往采用三审制；数据上，存量数据量大且未整合，房地落宗、匹配工作量大；人员上，机构刚整合，人员急需培训以适应新岗位要求；同时正值房地产热，南京、无锡、昆山等多地日均受理量过千，登记业务人员严重不足。以上因素综合影响着不动产交易、登记业务的办理，以江苏省某地市办理存量房买卖业务（不含抵押贷款和资金监管、没有委托办理，下同）为例，申请人需至4个窗口，先后排队5次，总计提交21份材料，历经10.8个工作日，才能完成所有业务的办理，具体业务见下表。  表 1 存量房买卖业务表 03 江苏省不动产登记“一窗受 理，集成服务”运行机制 为贯彻落实简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，排除不动产登记“中梗阻”问题，建设具有现代化治理能力的创新政府、服务型政府，江苏省各级不动产登记部门，协调交易、税务部门，从申请人办事的角度，综合运用串联、并联和联合审批的方法，通过跨部门业务协同对不动产登记的窗口重组、材料精简、流程再造，借助信息平台构建“数据网上跑”的行政审批运作机制，全面实现不动产交易、税务、登记的“一窗受理、集成服务”。 窗口重组，只排一次队 对原有不动产交易、税务、登记的窗口进行重组，设立综合窗口统一面向群众提供服务，申请人只需“叫一次号、排一次队、交一次件”就能完成所有事项的申请。在综合窗口设立的初期，各审批部门的工作处于磨合阶段，各地采取多部门联合办公或设置A/B岗，实现一人对外负责接收申请人递交的材料，协同窗口其他受理人员，根据各自审批需要将材料进行分发流转，并互通办理结果；当业务磨合顺畅，且窗口人员同时掌握多块业务后，由一个窗口多部门多人联合受理转变为一个窗口一人受理，既提高了办事效率，又节省了行政成本。 材料精简，不交重复件 进一步落实《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》中关于登记申请材料的有关要求，明确和规范不动产登记申请材料，对于没有法律法规依据的证明、审核、批准、核准、盖章等手续和材料，以及影响权利人合法权益的行政许可事项，不得作为登记的前置条件。然后，针对同一申请事项，将交易、税务、登记所需材料进行合并，剔除重复件，实现不动产登记申请材料的标准化，如申请人身份证明，三个部门在办理业务和归档的时候都需要，但申请人只需提交一份，部门间通过复印、电子归档等方式实现共享。同样以江苏省某地市办理存量房买卖业务为例，通过材料精简、去除重复件后，申请人只需提交9份材料，清单如下表。  表 2 存量房买卖业务申请材料 流程再造，多部门并行审 按照全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监督的不动产登记“四全”理念，对不动产交易、税务、登记的业务流程进行整合再造，打破原先各部门封闭的行政审批模式，由串行办理改为并行办理，在保障业务质量的前提下，最大程度的简化了办事环节，缩短了办理时限，实现了“前台一窗受理、后台并行办理”。同样以江苏省某地市办理存量房买卖业务为例，在综合窗口完成受理后，将业务同时流转给交易、税务、登记部门进行并行审批，并对审批结果进行逻辑验证，当完成网签备案、税费缴纳，并通过登记审核后，方可将相关事项记载至不动产登记簿，颁发不动产权证书，具体流程见下图。  图 1 并行审批流程 信息共享，数据网上跑 过去较长时期，不动产交易、税务、登记部门的信息化建设各自为政，形成“信息孤岛”和“数据烟囱”，严重制约政府效能提升，给群众办事造成很大不便。各地通过数据开放、信息共享，打通数据壁垒，实现不动产交易、税务、登记信息互联互通，充分运用“互联网+政务服务”和大数据技术，建设跨部门审批流程的业务协同系统，达到跨区域、跨部门、跨层级的信息共享和业务协同，让“数据网上跑”代替群众的来回奔波，大幅降低了业务办理的繁琐性，提升了工作效率和审批结果的准确度，并减轻了各部门的工作压力。以江苏省为例，不动产交易、税务、登记的共享目录如下表。  表 3 不动产交易、税务、登记共享目录 04 江苏省不动产登记“一窗受 理，集成服务”成效分析 江苏省不动产登记紧紧围绕“四统一”的要求，重点突出便民利民，全力打造“一窗受理、集成服务”的“四全”服务窗口，通过“窗口重组，只排一次队；材料精简，不交重复件；流程再造，多部门并行审批；信息共享，数据网上跑”等改革措施，实现了不动产交易、税收、登记办事环节明显减少、办事程序明显优化、办事效率明显提高、窗口网点明显增加、服务模式明显增加、行政成本大幅减少。 办事环节明显减少 通过窗口重组，打造“前台综合收件、后台分类审批、流程提速优化、窗口统一出件”的行政审批新模式，改变了以往申请人多头跑，分别递交材料的局面，实现了办事环节明显减少。以本文所举江苏省某地市办理存量房买卖业务为例，在实施“一窗受理、集成服务”前后，申请人由至4个窗口、排5次队，减少为至1个窗口、排1次队，即可完成所有业务的办理。 办事程序明显优化 通过材料精简，公布标准化的不动产登记申请材料清单，既便于申请人准备材料，也便于窗口人员受理，同时引入自助查档机、自助缴费机、外网预约等“互联网+政务服务”，实现了办事程序明显优化。以本文所举江苏省某地市办理存量房买卖业务为例，在实施“一窗受理、集成服务”前后，申请人由提交21份材料，优化为提交9份材料。 工作效率明显提高 通过流程再造，不动产交易、税务、登记部门实行并行审批，改变了以往因串行审批导致整体办理时限过长的困局，同时借助外网预约、自助查询、人脸识别等信息化手段，业务受理时间大大缩短，从而实现了工作效率明显提高。以本文所举江苏省某地市办理存量房买卖业务为例，在实施“一窗受理、集成服务”前后，受理时间由40分钟缩短至20分钟，办理时限由10.8个工作日，减少至2.5个工作日内办结。 窗口网点明显增加 通过全省不动产登记机构的锐意改革，已设立614个“一窗受理、集成服务”的不动产登记窗口网点，形成市、区（县）、乡镇三级不动产登记窗口网点体系。为方便群众，全省还开通了不动产登记异地办理、同城通办，全省登记网点平均服务半径约10公里，群众到最近的网点平均用时约30分钟，其中无锡平均服务半径仅两公里，群众到最近的网点才两分钟。 服务模式明显多样化 通过实施不动产登记“一窗受理、集成服务”，全省各地创造了很多典型经验与模式。南京市在全国首创上线不动产登记与房产交易全业务一体化办理平台，承办的业务包括商品房、存量房买卖、遗赠、司法裁定、抵押、查封、更正登记等40余项涉房交易与不动产登记业务，基本业务办理环节仅为过去的1/8，申报材料压缩52.6%，全过程“一次取号、一窗受理、一键缴费、一网办结、一并快递”。此外还有市县镇全域覆盖“四全”不动产登记网点的“无锡模式”、 网上办理的“徐州模式”、登记交易一体化为基础的“盐城模式”、打造“云证达”服务品牌的“灌云模式”、以信息共享为手段实现全乡镇网上缴税的“东台模式”等。这些典型经验与服务模式，将全面提升江苏省不动产登记的工作水平。 行政成本大幅减少 通过信息共享，使得数据在不动产交易、税务、登记部门之间合理分布，避免重复采集、重复存放和重复加工，有效减少人、财、物各项行政成本；同时以各部门的业务逻辑为基础，设置部门间的信息共享规则，建设业务协同系统，加快信息流转速度，提高信息准确性，把不动产交易、税务、登记三个环节构成制造完整“服务产品”的“流水线”，提供“一站式”服务，实现人力、物力的有效配置，大幅减少行政成本，建设服务型政府。 05 实施不动产登记“一窗受理， 集成服务”的建议 优化不动产登记集成服务流程 开展不动产交易、税务、登记“一窗受理、集成服务”的标准化建设，是建设服务型政府和深化简政放权改革的必然要求。地方需以现有服务模式为基础，结合实际情况持续优化，在此基础上制定、发布“一窗受理、集成服务”的地方标准，形成群众业务办理指南，明确办理条件、递交材料、办理流程、办理期限，取消没有法律依据的环节，实现各个事项的制度化、规范化、程序化，从而解决部门间各自为政、自由裁量、资源分配不公等问题，以推动实现政府治理行为规范化和社会治理资源优化配置，保障改革真正落地，提升政府治理现代化水平。 深入开展不动产登记信息化建设 江苏省各级不动产登记机构已全部建成不动产登记信息化平台，能满足日常业务需要，为进一步提高办事效率和质量，建议运用“互联网+政务服务”和大数据技术，深入开展不动产登记网上办理、自助办理和共享交换方面的信息化建设。在网上办理方面可以利用政务服务网、门户网站、微信公众号、不动产登记APP等方式，提供外网申请、外网预约、在线支付等功能，推广“在线咨询、网上申请、快递送达”的办理模式；自助办理方面可以提供自助查询机、自助缴税机、自助办理区等便民服务；共享交换方面需加快各部门信息系统的整合与升级，实现不动产交易、税务、登记的业务协同，以及与公安、民政等部门的人口信息、户籍信息、婚姻信息的交换共享，以数据共享促进流程优化、业务协同。 完善不动产登记网点窗口体系 以业务分级合理、空间布局科学为原则，不断完善市、区（县）、乡镇三级不动产登记网点窗口体系。根据实际业务需要，分级设置“一窗受理、集成服务”的网点窗口，明确网点的不动产登记业务受理类型、服务范围和方式，如在已实现网签即备案的地区，设置税务、登记两联窗口，并做好与交易的信息共享，即可满足“一窗受理、集成服务”的要求，此外加强与各银行的合作，在银行网点设置抵押业务的专用窗口，为群众提供更贴心的服务；针对部分地区网点布设过少，已有网点服务半径过大的情况，要增设不动产登记网点窗口，将不动产登记服务延伸到街道、乡镇，实现全区域便民服务。 加强窗口复合型人才培养 窗口人员是政府的形象代言人，直接接触群众，其服务形象、服务质量，直接影响群众对政府的评价。作为不动产登记“一窗受理、集成服务”窗口的人员，不仅要求政治素质、服务质量过硬，还要求精通不动产交易、税务、登记全过程业务。因此，相关主管部门应制定科学合理的培养计划，组织窗口人员不断提高综合素质，做到工作互通互融、一岗多能，打造一支专业化、高素质、综合型的人才队伍，保障政务服务规范高效运行，树立良好的政府形象。 加强部门联动，形成集成服务合力 落实十九大“以人民为中心”的服务理念，从群众办事的角度出发，加强政府内部涉及不动产业务的部门联动，形成集成服务合力，为人民群众提供更优质的服务，如地方政府层面加大对不动产登记网点布局的保障，政务服务中心优化窗口布局，增加不动产登记窗口；房管部门做好楼盘表、交易信息与登记信息的实时共享，配合登记部门将窗口下沉到乡镇；地税部门加强信息化建设，提供个人住房信息查询、网上缴税、电子完税凭证等功能，实现核税提速；财政部门引入互联网+服务，提供微信支付、支付宝支付等方式，实现电子对账；银行优化资金监管流程、税费入账方式等。 |
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