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新农民合作社法出台对国内新型 农村合作金融的影响 供销合作金融政策研究室 新《农民专业合作社法》于2017年12月27日经十二届全国人大常委会第三十一次会议修订通过，新法在对合作社的规范和促进两个方面，有一系列重大的制度创新，也存在一些遗憾，在广泛听取专家意见和大量阅读相关材料后，笔者编写新《农民专业合作社法》对国内新型农村合作金融存在哪些影响，尤其是对供销合作社探索新型农村合作金融有哪些影响的分析文章，供业内友人、中国供销合作社系统内有关干部职工参考，因笔者水平有限，错谬之处敬请批评指正。 一、新《农民专业合作社法》的几大创新举措 1 明确提出及时清理、处置空壳合作社的要求。新法第七十一条规定，农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照。 部分地区供销合作社在组建区域内农民专业合作社联合社时，应及时按照新法规定开始清理联合社内部空壳合作社，连续两年未开展经营活动的，应及时向农业行政主管部门、工商管理部门反馈，由相关部门依法对空壳合作社进行清理，避免供销合作社及下属区域农民专业合作社联合社在清理空壳合作社问题上存在法律执行瑕疵，更好的推动区域内农业经营产业化发展，推动农村一二三产业融合发展。 2 进一步强化社员（代表）大会的民主管理、民主监督职能。新法在重申设立成员代表大会需要满足成员总数超过150人的条件外，规定了成员代表大会的代表人数一般为成员总人数的百分之十，并明确最低人数为51人，以防止合作社以代表大会的名义剥夺成员对合作社治理的参与权利。 与中金农信公司签约接受合作金融辅导的地方供销合作社及其农民合作社，在2017年度社员（代表）大会的组织过程中，应按我部辅导咨询意见认真组织落实，但其中对社员（代表）大会最低人数40人标准改为按照新法规定的最低人数51人标准执行。 社员（代表）大会是合作社理事会、监事会工作的权力来源，作为农民合作社理事会负责人或主管单位，尤其是开展内部信用合作的农民合作社，请务必重视社员（代表）大会召开工作，信用合作的前提是“信用”，信用的产生来自于社员的信任，重视社员（代表）大会召开，将社员针对信用合作的疑问和争议纳入社员（代表）大会框架中讨论解决，而不是直接与信用合作服务部发生冲突，与理事会发生冲突，是有效解决社员信任危机、避免心怀恶意人员挑拨离间、惹事生非，酿成重大股金挤兑、股金流动性危机的重要方案。请合作社主管单位和合作社理事会深刻领会社员（代表）大会对合作社开展信用合作业务的巨大制度设计价值，思考符合本地区实际情况的社员（代表）大会组织形式和民主实现形式。 3 取消“同类”限制，拓宽合作社经营范围。新法确认了合作社多元化经营的合法性，取消同类限制，有助于合作社为其成员提供更加综合化的服务，更好发挥合作社在现代农业发展中的带动作用，逐步改变合作社在当代人群中的不良印象；同时，新法允许合作社开展农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等业务，也有利于合作社多渠道增加收入。 2017年中央1号文件提出了探索生产、供销、信用“三位一体”综合合作发展农业产业的思路，可以说与新法取消农民专业合作社经营“同类”限制遥相呼应，虽然并未取消“专业”二字，但在法律条文层面已经突破了“专业”的要求，信用合作虽未能写入新法，但是一方面也并未禁止不得开展信用合作，法无禁止则允许，另一方面中央政策未变，探索农民合作社内部信用合作试点指示精神未变，因此发展生产、供销、信用“三位一体”农业综合合作最高指示不变，但也要求各合作社应当更加审慎经营，规范运作，“非法集资”的达摩克斯之剑始终高悬，容不得危害区域金融秩序稳定、社会面稳定的事情发生。 4 明确土地经营权、林权可以作价向合作社出资，打开供销合作社通过市场化手段探索构建农民综合服务社制度框架。 东亚农会模式核心是全面整合区域内涉农产业资源进行垄断经营，从而获取较高利润反哺农民，在社会主义市场经济日趋完善的今天，供销合作社探索农民综合服务社不能再走行政垄断形式，以市场化手段，在尊重农民意愿的前提下吸收农民现金、土地经营权、林权入股，统一运作区域内土地经营权、林权开展生产合作、供销合作、信用合作，构建新型“三位一体”农民综合服务社。 在过往的实践中，基层供销合作社开展区域性农民综合服务社探索面临的重大问题便是农民农地、林地资产无法作价，而货币入社在事实上又沦为形式，只能采用与农民业务合作的形式开展农业社会化服务，这导致了区域性农民综合服务社与农民利益联系不强，难以快速形成资本原始积累，新法实行后，将在根本上改变这一困境，在未来，有志于探索社会主义新农会建设的基层供销合作社，可以通过市场化手段整合区域内集体土地经营权、林地经营权，以信用合作解决农户资金瓶颈问题为切入点，真正用市场化的方式，引导农民、农村资产进行市场化整合，组建农民综合服务社，推动区域内农业经营规模化、产业化，提高区域内农业经营主体市场话语权。 但是实施过程中，各县级以上供销合作社应做好督促，注意以下问题： （1）、注重下属乡镇农民综合服务社社员（代表）大会召开工作，充分利用社员（代表）大会社员投票机制，制约理事会工作始终围绕为农服务的核心主题； （2）、严格禁止下属乡镇农民综合服务社以各种理由拖延、拒绝农民退社，农民有退社意愿并提出申请的，必须无条件按照法律规定、按照章程约定为农民办理退社。 5 从法律的高度确认了联合社制度。 新法规定，三个以上的农民专业合作社可以成立联合社，即联合社的成员必须是合作社，公司和其他组织不能直接成为联合社的成员。联合社的建立与发展，可以解决单个合作社规模过小、竞争能力较弱等问题，可以更好配置资源、延伸农业的产业链条，提高合作社经营效率，但以联合社为载体开展生产、供销、信用“三位一体”的相关单位应注意以下问题： （1）、新法规定联合社只能是成员社的联合社，不允许农民、公司和其他组织成为联合社成员，各联合社在新法实施前应做好调整内部治理结构工作，建议清退全部联合社自然人社员，联合社企业社员，联合社其他组织社员，按乡镇为单位组建农民综合服务社吸收农民和各类为农服务主体入社，再以乡镇农民综合服务社作为联合社成员社。 （2）、在乡镇成立农民综合服务社后，信用合作不得再以分社形式布设，决策统归联合社的形式开展经营活动，所有成员社须建立起独立的三会一层结构，自行开展信用合作业务，联合社转型为各成员社信用合作上级自律管理机构，为各成员社提供培训、辅导、审计等工作，订立各成员社信用合作服务部破产清偿规则，帮助信用合作出现经营问题成员社与其他乡镇农民综合服务社实现兼并重组，妥善处置、化解各类风险。 （3）、原与联合社整体签订业务合作的生产、供销产业，一是可与联合社重新签订整体框架协议，在框架协议范围内支持乡镇成员社与相关产业签订子合作协议；二是支持相关产业及村级股份经济合作社以土地经营权、林权直接入股，参与乡镇农民综合服务社经营活动，但是，信用合作业务不得采用这一方案。 二、新《农民专业合作社法》仍存的几个遗憾 “ （一）信用合作在终稿被删除，未能纳入法律确认的框架。我们认为，应辩证看待信用合作终稿删除这一事实，既不可盲目悲观，也不能盲目乐观： 1、信用合作终稿删除有其合理性，信用合作在中国大陆尚存争议，信用合作与生产合作、供销合作存在典型区别，生产合作、供销合作可以通过企业形式完成，而信用合作离开合作制就无法实现信用合作的功能。然而，中国是否存在真正合作制都仍有争议，结合中华民族实际思维特色的合作制判定要点也没能正式提出，因此，信用合作是否真正实现了“合作”存在巨大争议，而立法，需要求得各方面平衡和认可，寻找公众认可的最大公约数，在争议巨大的实际情况下，信用合作写入法律当然是不合适的。 2、信用合作删除不意味着合作金融仍然行走在肆意发展的蛮荒年代，在中央金融监管部门加强全国金融监管整体态势下，各合作社开展信用合作时应注意以下问题： 一是彻底抛弃“大而不能倒”、“政府买单”的幻想，经历了互联网金融风雨的中国金融监管部门和地方政府，不可能为合作社内部信用合作导致的亏空买单，如果跨越法律的红线，发展到自身实体无法控制风险的规模，苦果最终只能自己承担； 二是注重合作社体系化建设，县级以上供销合作社在落实合作金融工作过程中，要将体系化建设摆在首位，而不是单方面推动开展信用合作的农民合作社数量，加强人才培训，建立信息化实时监管手段，推动设立多层级的“三位一体”综合合作体系，最终实现在县级以上供销合作社领导和协调下的整体风险缓释机制和合作社间兼并收购机制，体系化建设是重中之重，供销合作社在构建合作社体系化建设中具有明显比较优势； 三是加强对外联系，探索理论创新，合作社是农民的合作，是来自草根的力量，创新源于底层，但也需要总结、提炼和分享，信用合作出现争议的原因本质是对中国式合作社应该是什么？中国式合作社需要什么？什么才是符合中国实际情况的合作社？相关疑问没有得到让大多数人信服的解答，联合探索理论创新，回答上述问题，才是业内人士看到黎明希望的途径。 （二）相互保险的尴尬写入 作为合作金融的两极之一，相互保险得到的曝光量远远小于信用合作，之所以如此，是因为保险精算是高门槛工作，绝大多数“三农”从业人员并没有进行保险精算的能力，而缺乏保险精算支撑的保费合计是不具有可持续性的，因此开展相互保险活动的农民合作社远远少于开展信用合作的农民合作社。就相互保险而言，我们提出以下意见： 各地供销合作社可尝试性与当地政府进行沟通，以新法为依据，向当地政府请示是否可在下属农民合作社内进行试点，如有允许先行先试的地区，可以大胆尝试，相互保险对农业产业、农村居民的意义不低于信用合作，如措施得当，相互保险爆发的农村市场需求不会低于对信用合作的需求，在探索过程中，应按以下思路逐步推进： 一是取得地方政府同意开展试点，二是聘请专业保险精算、产品设计人员为顾问，有条件的地区可与当地商业保险公司洽谈合作，由商业保险公司协助设计保险产品，同时给予付费或代理销售其商业保险作为谈判筹码；三是合作社吸纳相互保险会员时，务必明确会员确有同类风险需要，否则无法形成相互保险前置要件；四是争取农业政策性保险接入，通过与农业政策性保险业务衔接进一步降低经营成本；五是明确了解自身具备的保户信息对称优势、道德风险低、业务成本低等商业保险、政策保险无法拥有的比较优势，与商业保险、政策保险形成衔接，构建多层次性农业保险体系。 2、但针对相互保险，可能存在以下疑问，请有关单位关注：一方面与信用合作被历年中央政策文件写入不同，相互保险在中央政策文件中出现的频率极少，究竟相互保险能不能同信用合作一样，各农民合作社自行开展，还是需要统一得到保险业监督管理部门的许可，还没有定论，中央政策也没有明显信号窗口；另一方面，即使获得农业相互保险牌照，或地方政府允许进行相互保险探索，保险精算也将成为巨大的行业进入门槛，虽然部分地区可以通过与当地商业保险公司合作的形式跨过这一门槛，但对于绝大多数地区而言，需要的是专业化第三方组织服务农民合作社相互保险业务，协助其进行保险精算、产品制作和保费确定等工作，谁来从事这类第三方专业服务工作，这类第三方专业服务是否需要保险业监督管理部门发放资质牌照等问题尚存疑问。 （三）未能去掉“专业”二字。 从实践来看，目前已有部分地区申请“农业专业合作社”成功的案例，各合作社可尝试与当地工商行政管理部门沟通，将专业定位农业，开办农业专业合作社或农民专业合作社。 |
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