智慧城市评价指标体系构建

0 引言

随着新一代信息技术的快速发展，IBM公司提出的智慧城市成为21世纪城市发展的新理念和新模式。美国、欧盟、韩国、新加坡等50多个国家和地区陆续对自身的城市建设做出新的规划和升级，积极展开智慧城市建设实践，并将本国的智慧城市建设视作推动城市经济发展、优化产业结构、提高公共服务质量、增强社会治理能力的关键。同样，智慧城市已成为当前我国城镇化发展的重要推动力，它不仅用来解决城市发展中的经济问题，还用来改善城市治理中的社会问题、文化问题、环境问题等，目前我国已有数百个城市批准进行智慧城市建设试点。随着智慧城市建设工作不断推进，人们开始关注智慧城市建设的标准是什么、如何评价智慧城市已经建成等问题。

智慧城市评价指标体系构建是智慧城市评价的基础，近年来国内外学者对其进行了积极、有益的研究。国内学者对智慧城市评价指标体系的研究主要集中在网络等基础设施、经济发展与产业调整、社会管理与服务、价值引导与实现等维度。工信部中国软件测评中心、住建部、上海浦东智慧城市研究院等多家国内机构也分别提出了13种智慧城市评价指标体系。总体来看，上述研究通过借鉴城市化评价研究和城市信息化评价研究的相关成果，并结合智慧城市自身的特征，进而构建智慧城市评价指标体系。但是这些研究的视角主要集中在智慧城市建设的效果方面，以智慧城市建设的成熟度为评价目标构建评价指标体系，缺乏对城市建设过程中相关要素的关注。

智慧城市包含组织、技术、治理、政策环境、人与社区、经济、基础设施与自然环境等关键要素，它通过应用新一代信息技术，让人汇聚智慧，让物拥有智能，实现城市的创新发展。从生产的视角来看，智慧城市建设就是一个高效的生产系统，它通过投入特定的生产要素(如基础设施、资金、人力资本、制度等)，提供满足人们物质和文化需要的高质量产品及服务，最终达到智慧城市愿景、实现智慧城市战略目标。基于这一理念，评价智慧城市要以智慧城市的要素转换效率为重要出发点。本文以智慧城市建设效率为对象，从投入-产出视角入手，对智慧城市建设过程中的投入要素和建设的产出成果进行综合考虑，深入解析智慧城市各关键要素，从而构建新的智慧城市评价指标体系。

1 智慧城市建设的投入-产出分析框架

1.1智慧城市建设的投入要素

根据生产要素理论的观点，生产行为可以看作是一个组织通过投入一定的生产要素，经转化后得到期望产出的过程。英国经济学家配第最早提出土地和劳动是生产的两个要素，后来经济学家亚当·斯密在此基础上加入了资本要素，构成了劳动、资本和土地的“生产要素三元论”，20世纪初，经济学家阿尔弗雷德·马歇尔又将组织本身视为一个重要的生产要素，从而得到了组织、劳动、资本、土地的“生产要素四元论”。从此之后，随着时代的发展变化，许多学者在前人的基础上通过加入技术、信息、自然等多种要素，提出了生产要素的“五要素论”、“六要素论”等。但是，无论生产要素理论发生了什么样的发展变化，分类产生了什么样的演变，其中的人力、物力和财力都是三项基本的生产要素。在智慧城市建设中，这三项基本生产要素则表现为:拥有高技术的人力资源、信息流通更加流畅的基础设施以及为建设智慧城市而投入的资本。

1.2智慧城市建设的产出

城市是以人口聚集、经济发达、生活方式和价值观念不断创新为基本特征，城市建设和发展的目标是不断满足人们的各种需要，而实现这一目标需要城市提供高效的治理和服务体系、优化升级的产业结构和舒适优越的生活环境。智慧城市的建设通过智慧技术的应用，构建各种智慧平台，优化、促进社会中的政府治理、经济发展、公众生活、自然环境等发展，最终目的是在物质和精神两个方面能够高效、优质、低成本地满足公众需求，从而增强公众的安全感和幸福感。在智慧城市建设的过程中，要着重构建智慧的政府治理、发展智慧的社会经济、打造智慧的居民生活、培育智慧的人文素养等。这些不仅是智慧城市建设的核心内容，更是智慧城市建设的产出成果。

1.3智慧城市建设的投入-产出框架

智慧城市是信息技术与城市发展高度融合的产物，是城市发展的高级阶段。新一代信息技术在城市建设、公共服务、社会治理、产业升级等的广泛运用是智慧城市的基本特征。智慧城市建设路径是通过人力资源、基础设施和资本的投入，建成各类智慧应用平台，并通过这些应用平台的广泛使用，提升政府的城市管理能力与服务水平，使城市的经济得到可持续发展，提高公众的生活品质，最终使全体公众的人文素养得到长足进步。这种建设思路构成智慧城市建设的投入-产出分析框架，如图1所示。

2 智慧城市评价指标体系设计

智慧城市子系统众多，层次结构错综复杂，关联关系纵横交错，是一个开放式的复杂系统。为了科学描述和定量评价智慧城市建设状况，遵循全面性、代表性、可操作性、前瞻性等重要原则，从投入-产出的视角入手，对智慧城市建设投入的关键要素和产出的主要成果进行深入分析，进而构建智慧城市评价指标体系。

2.1智慧城市投入要素类指标

人力、物力和财力是智慧城市建设的三大关键性投入要素，可以归入智慧城市投入要素类的一级指标，即人力资本投入、基础设施建设和资金投入。根据一级指标的内涵及特征，借鉴相关研究成果，拟定10个二级指标，63个三级指标。

2.1.1人力资本投入

人力资本理论的奠基者舒尔茨和贝克尔认为，人力资本是一种凝聚在人身上的资产，可以在未来为其本人提供收入，它表现为人的能力和素质;在单位时间内，当人的素质既定后，它则表现为从事工作的总人数。可以看出，该定义从数量和质量两方面对人力资本进行了解释。

智慧城市注重推动城市的经济稳定和繁荣，发展社会生产力，为具有丰富知识的高素质劳动者提供充足的就业岗位，孕育出大量的发展机遇。由此可以看出，智慧城市作为一个创新型的城市，必然是拥有大量高技术人力资源的聚集中心，应该充满了熟练劳动力，并且不断吸引着富有创造力的人才。结合国内外学者关于人力资本、人力资源区域间流动、人力资源战略管理等方面的研究观点，智慧城市建设的人力资本投入评价应从人力资源规模、人力资源质量、人力资源政策环境吸引力三个方面入手。在此基础上，本文进一步设计17个具体的三级指标，构成智慧城市人力资本投入评价指标体系，如表1所示。

2.1.2基础设施建设

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是社会赖以生存发展的一般物质条件。IBM公司提出“智慧城市”理念时，正是通过应用信息通信技术(ICT)规划、设计、建造和运营城市基础设施，改善人们生活和经济福利。

对于智慧城市的特征，IBM公司总结为更透彻的感知、更全面的互联互通、更深入的智能化三个方面。首先，更透彻的感知要求高度智能化的感测设备在城市中广泛普及;其次，更全面的互联互通要求城市中拥有广泛、通畅的网络系统;最后，更深入的智能化要求多种高速分析工具实时收集并分析城市中的所有信息。在此基础上，大多数学者对智慧城市基础设施的分析主要分为三类:第一，以ICT为基础的泛在网络，强调以互联网和物联网为基础;第二，以RFID标签、读卡器等传感器为基础的感知层，强调全面的感知;第三，以数据库和云计算中心为基础数据处理和存储中心，强调数据处理和存储的重要性。

提供信息流通更加流畅的基础设施是智慧城市建设的重要任务。为了保证城市信息从采集、传输到储存、处理等整个过程的高效与可靠，智慧基础设施应包括各种传感器所组成的物联网、由下一代新型互联网为代表的信息网、海量的数据库以及新一代信息技术为基础的云计算中心等。因此，在对智慧城市基础设施进行评价时，应从感知网络建设水平、宽带网络建设水平、数据库建设水平以及其他相关信息化基础设施建设水平四个方面入手。在此基础上，本文进一步设计20个具体的三级指标，构成智慧城市基础设施建设评价指标体系，如表2所示。

2.1.3资金投入

IBM公司提出的智慧城市理念包含六大核心系统，即组织(人)、商业、政务、交通、通讯、水和能源，智慧城市建设的资金投入主要用于建设这些城市子系统。就目前的智慧城市研究和建设实践来看，投资于智慧城市建设的资金主要用于基础设施、产业发展、智慧应用三个方面。

第一，以互联网、物联网、云计算平台等为代表的基础设施建设投资。以云计算、物联网等为代表的新一代信息技术的快速发展和广泛应用，为城市中的基础设施水平带来了革命性的进步，使得城市中不论是物理基础设施还是信息基础设施、不论是社会基础设施还是商业基础设施，都能够被有效感知，并智能化的互相连接。因此，对智慧城市建设进行投资的关键领域之一就是现代化通信基础设施。

第二，以信息产业为代表的高新技术产业投资和传统产业的信息化改造投资。IBM指出，在生产经营活动中，信息技术的广泛应用能够对经济发展做出巨大贡献，促使产业由劳动密集型向知识密集型和技术密集型转变，使经济发展更加智慧。一方面，通过对物联网、云计算、大数据等技术资本密集型产业的投资和政策扶持，培养成为经济的增长点和产业升级的引擎;另一方面，对传统的城市系统加大升级改造投入，提升经济发展质量，达到高效、低能耗、可持续发展的目标。

第三，以智慧政务、智慧交通、智慧医疗等为代表的智慧应用平台建设投资。智慧城市建设就是通过投入各种资源，利用信息技术建设产生各种应用平台，最终达到促进城市可持续发展，满足公众生活和工作上的需求。例如，IBM提出的智慧城市解决方案认为智慧应用由六个主要方面组成，包括智慧交通、智慧公共事业、智慧水资源、智慧建筑、智慧公共安全、智慧管理和城市智慧中心。

因此，根据智慧城市建设投资的重点领域，智慧城市建设的资金投入评价主要包括基础设施建设资金投入、产业发展资金投入以及智慧应用平台建设资金投入三部分。在此基础上，本文进一步设计26个具体的三级指标，构成智慧城市资金投入评价指标体系，如表3所示。

2.2智慧城市产出类指标

智慧的政府治理、智慧的产业经济、智慧的居民生活、智慧的人文素养是智慧城市的主要产出成果，即为智慧城市产出类一级指标，它们进一步分解为16个二级指标，112个三级指标。

2.2.1智慧政务

政府在城市中发挥着城市治理和公共服务的主导作用，同时也推动着城市经济的发展。智慧城市建设的核心内容之一就是智慧政府建设。新一代信息技术应用将对政府工作有着极大帮助，政府部门通过更透彻的感应和度量获取大量数据，并通过互联互通、更深入地智能洞察整个城市，最终提高城市治理能力和公共服务水平，并优化其公共政策。

智慧政务是电子政务发展的高级阶段，智慧政务评价是新一代信息技术背景下对电子政务发展状况进行评估。国际上针对电子政务评价的研究较为成熟，如联合国公共经济与公共行政署(UNDPEPA)与美国行政学会(ASAP)共同提出以“电子政务准备度”为核心的评估;埃森哲(Accenture)咨询公司开发的以“服务成熟度”和“交付成熟度”为核心的电子政务总体成熟度评估，我国的计世资讯公司从网站建设、网上办公、公众反馈等方面构建了一个电子政务评价体系。考虑到新一代信息技术的应用功能，智慧政务评价的主要内容包括政府部门网络办公能力、网络社会治理和服务能力，还有政府部门与社会的网络交互能力。在此基础上，本文进一步设计24个具体的三级指标，构成智慧政务评价指标体系，如表4所示。

2.2.2智慧经济

当前我国城市正处在转变经济增长方式和产业结构升级的重要时期，智慧城市建设通过新一代信息技术的发展和应用，推动相关产业发展以及产业结构的优化，提升城市经济发展水平。智慧城市建设推动的智慧经济主要体现在三方面。

第一，产业结构优化。智慧城市建设将极大地拉动技术资本密集产业发展，使以信息产业为代表的高新技术产业成为经济发展的引擎，并通过主导产业的扩散效应推动传统产业通过信息化改造，使其重新获得发展动力。当前我国实施的“互联网+”行动方案正是产业升级的重要推动力。

第二，研发和创新能力提升。智慧城市建设的一个目标就是促进创新，其发展引起社会重大转型，使得政府、大学、技术中心、企业家等利益相关者之间的创新活动相互交织，相互影响，最终促进知识经济的发展。知识经济将成为城市经济发展的动力，企业家精神、创新精神和创新能力将决定企业的未来。

第三，经济实力增强。智慧城市不仅是创造财富的地方，更是创新的中心。智慧城市中的技术创新、制度创新都将推动城市经济的发展，提升城市经济质量，增强城市经济竞争力。此外，在智慧城市建设中，产业结构优化升级的途径之一是企业对信息技术的应用，所以智慧经济评价不能忽视企业的信息化应用能力。

综上可以得出，智慧经济评价主要分为城市的整体经济实力、智慧产业的发展水平、企业的信息化应用能力、研发与创新能力四个方面。在此基础上，本文进一步设计25个具体的三级指标，构成智慧经济发展评价指标体系，如表5所示。

2.2.3智慧生活

智慧城市的重要目标之一是低成本且高效地满足公众需求。通过电子和数字技术在城市和社区中的广泛应用，一个地区居民的生活和工作将会发生深刻改变。智慧生活就是通过ICT在城市建设、社会治理、公共服务等领域中的具体应用，产生与公众日常生活联系较为紧密的信息化应用平台，提升公众生活质量。

相关研究提出，在与公众生活联系较为紧密的各类智慧应用中，智慧能源、智慧交通、智慧安全、智慧医疗、智慧教育、智慧社区等公众较为关注的领域，它们是智慧生活的核心组成部分。

同样，在智慧城市的建设实践中，各城市均对民众生活品质的提升非常关心。欧洲的巴塞罗那从文化、健康、安全、住房、教育、旅游等方面入手分析。南京市的智慧城市建设规划中，智慧生活领域主要包括教育、医疗、交通、环境、家居等与民众联系较紧密的生活领域部分。宁波市的智慧城市计划主要由智慧能源、智慧交通、智慧健康、智慧安居等方面构成。

总体来看，对智慧生活的评价主要从与公众生活联系最紧密的领域部分入手，主要包括智慧能源、智慧交通、智慧教育、智慧医疗、智慧社区、智慧环境六个方面。在此基础上，本文进一步设计41个具体的三级指标，构成智慧生活评价指标体系，如表6所示。

2.2.4智慧人文素养

城市化是因生产力进步引发人们生产方式、生活方式以及价值观发生改变的过程，城市建设的目的不仅仅是为公众提供良好就业机会和舒适生活环境，更在于培养高素质的市民。因此，智慧城市建设不仅要求公众具有较高的运用信息技术能力，而且要有全面的科学文化素养，并且能够感知到新一代信息技术带来的城市生活幸福感。

第一，公众对信息技术的运用能力。欧洲智慧城市建设的一个重要主题就是通过促进信息技术在民众中的应用，从而实现“智慧人”;日本和韩国的U-Japan、U-Korea计划均将人才教育、信息技术与信息服务在国民生活中的广泛应用作为重要战略支撑;我国各地在智慧城市规划中，都不同程度地提出对市民信息技术运用能力的要求。

第二，全面的科学文化素养。一个城市要变为智慧的城市，需要人们根本性的观念转变，使城市成为适合高科技人口理想的居住地，成为文化和传统的中心。智慧城市要注重城市的人文和教育环境建设，不应只从经济效应出发，以推动经济发展为核心，成为市场经济下的财富创造中心，更应该以城市的全面发展为目标，成为信息交流、政治和文化创新中心。

第三，公众在城市生活的幸福感。智慧城市建设成果惠及全体公众，它通过先进的数字技术赋予城市智能性，通过教育培育人的创造力和智慧，通过文化陶冶人的情操，进而提升公众在城市生活的安全感和幸福感。

基于上述分析，智慧城市人文素养评价包括三方面:首先测评公众的信息技术运用水平，进而评估公众的科学文化素养，最后对公众的幸福感等主观感受进行分析。在此基础上，本文进一步设计22个具体的三级指标，构成智慧人文素养评价指标体系，如表7所示。

综上所述，通过对智慧城市建设投入及产出的关键内容进行分析，本文从生产系统的投入-产出视角将智慧城市建设解构为7个方面，并进一步分为26个二级指标。在此基础上，进一步设计175个具体的三级指标，最终构成基于投入-产出视角的智慧城市评价指标体系。相较于现有的智慧城市评价指标体系，本文从投入-产出角度所构建的评价指标体系更加关注于智慧城市建设的有效性。以此为指导的智慧城市建设，能有效避免常见的建设效率低下、不计成本上项目、面子工程等“只见投入，不见效果”的现象，对于建立以居民需求为导向的城市管理，实现城市的和谐发展大有裨益。

3 结论

本文以智慧城市建设效率作为对象，从投入-产出视角入手，对智慧城市的投入要素和产出成果进行了综合分析，构建了一套包括7个一级指标、26个二级指标、175个三级指标的智慧城市评价指标体系。

本文构建的基于投入-产出视角的智慧城市评价指标体系具有以下价值:第一，它综合考虑了智慧城市建设过程中的投入要素和产出成果，与以往的智慧城市评价研究多关注于智慧城市建设成果相比更加全面;第二，该指标体系以智慧城市建设效率作为对象，在缺乏智慧城市建设标准的现实背景下，可以适用于不同发展阶段的智慧城市评价，具有较高的适应弹性;第三，该指标体系在近年来智慧城市研究、城市信息化研究、城市化研究成果之上，筛选通用性高、代表性强、具有可操作性的相关指标，具有良好的实际应用价值。

本文的局限性在于:首先，智慧城市建设是一个复杂系统工程，本文仅仅考虑智慧城市建设的三类投入要素和四类核心产出，但它们并不能完全反映出智慧城市建设的全部内容;第二，本文设计的三级指标主要基于理论研究成果和实践所得，有些评价指标可能在智慧城市实践中无法获得相应数据。

【注：限于公众号的篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文】

原载于：《统计与决策》2018年第6期，33-38页