高速公路建筑控制区范围及其划定办法

      一 前 言

      近年来，我国高速公路建设发展势头迅猛，有关资料显示，到2010年末全国高速公路通车总里程将达到7.3万公里，规划到“十二五”末即2015年，国家高速公路通车里程将达到8万公里，全国高速公路通车总里程将达到11万公里。在纵向发展迅速的同时，高速公路的横向发展也日趋迫切，中国高速公路已经走过二十多年的发展历程，近年来，由于经济社会的持续发展，很多省份上世纪九十年代修建的高速公路已经难以满足车流量增长对通行条件的要求，对高速公路的改建、扩建开始进入高峰期。只改不扩是无法解决问题的，必须改扩并举。要扩建，首先必须解决公路用地问题，而公路建筑控制区无凝为扩建所需公路用地提供了保证。因此，从这个意义上讲，公路建筑控制区管理对于高速公路的建设发展意义重大。

      但是，在实际工作中，高速公路管理机构普遍感到建筑控制区管理难度越来越大，特别是伴随着地方经济社会的持续发展，依附于高速公路周边进行开发区建设、城镇化建设、新农村建设规模不断扩大，对高速公路建筑控制区的管理提出了新的挑战，在一些收费站、服务区周围，建筑控制区已经被蚕食得名存实亡。高速公路管理机构在依法保护和管理高速公路建筑控制区过程中，涉及到公路沿线群众或相关单位的土地使用权问题，土地管理部门和建设规划管理部门的行政管理职权问题，以及地方政府经济开发建设规划布局问题，面临着多方面的压力和困难。但是，从依法行政的角度出发，在社会主义法制原则下，有法可依应当是排除困难、解决问题的前提和基础。笔者多年参与地方高速公路管理相关立法工作，在具体立法工作中，对如何进一步完善高速公路建筑控制区管理的立法问题作了一些粗浅的思考，本文试图从立法的角度，就高速公路建筑控制区范围及其划定问题提出探讨意见，抛砖引玉，以倡议公路管理同行和社会各界关注和重视高速公路建筑控制区的管理，共同建言献策，以促进高速公路事业科学持续发展。

      二 高速公路建筑控制区范围及其划定办法的立法现状

      （一）法律规范中有关公路建筑控制区管理的规定及其发展沿革。

      1987年10月13日，国务院发布施行的《公路管理条例》第三十一条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米。”（2008年12月27日国务院修订并重新颁布，该条改为第二十九条）由于当时《公路法》尚未制定出台，《公路管理条例》的这一规定是国家法律法规最早有关公路建筑控制区管理的规定。

      1998年1月1日我国《公路法》开始施行。《公路法》第五十六条第一款规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”这是国家法律首次对建筑控制区管理作出规定，同时也是“公路建筑控制区”一词首次出现在国家法律规范中。

      在《公路法》颁布实施之前，一些省份在其制定的地方法律规范中也有作出相关内容的规定，但大多没有使用“公路建筑控制区”的名称，例如1997年1月1日起施行的《广西壮族自治区高速公路管理办法》使用的是“高速公路预留用地”，1997年6月19日起施行的《吉林省高速公路管理办法》使用的是“高速公路控制建筑区”，1995年4月22日起施行的《河北省公路条例》使用的是“公路建筑控制线范围内”，1997年1月14日起施行的《云南省公路路政管理条例》使用的是“公路两侧建筑红线控制范围”，等等。

      （二）国家现行法律、行政法规、部门规章关于公路建筑控制区范围及其划定问题的规定。由于我国目前尚未制定出台高速公路管理的专门法律、行政法规和部门规章，高速公路作为广义公路的组成部分，对其管理仍然以公路管理有关法律、行政法规和和部门规章为依据。

      1、法律规定。《公路法》是我国现行有效的有关公路管理的唯一一部专业法律。《公路法》第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”据此规定，我们至少可以得出两个结论：一是公路建筑控制区范围的划定权，《公路法》第五十六条第二款已明确授予县级以上地方人民政府；二是公路建筑控制区范围的具体划定，《公路法》本身未作出具体规定，而是通过其第五十六条第二款明确规定具体划定必须“依照国务院的规定”。

      2、行政法规规定。根据我国《立法法》的有关规定，行政法规的制定权归国务院，因此，所谓行政法规的规定，也就是国务院的规定。《公路法》第五十六条第二款规定的“依照国务院的规定”，实际上就是指依照国务院颁布施行的关于公路管理的行政法规--《公路管理条例》第二十九条关于公路建筑控制区范围的规定。《公路管理条例》第二十九条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。”

      3、国务院部门规章规定。2003年4月1日交通部根据《公路法》及其他相关法律法规的规定制定并施行了《路政管理规定》，按照其中第五条第（四）项的规定，“管理公路两侧建筑控制区”是县级以上地方人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构的路政管理职责之一。

      （三）各省、自治区、直辖市的地方法律规范关于高速公路建筑控制区范围及其划定问题的具体规定。在我国地方立法层面，大部分省份已经制定和施行高速公路管理的专门法规或规章，少部分省份仍然以公路管理的地方法规和规章作为高速公路管理的法律规范依据。

      对比分析各省、自治区、直辖市关于高速公路建筑控制区范围及其划定问题的具体规定（见对比表），按照公路建筑控制区范围起算点的不同，划定方法大致可以分为三类：一类是以公路两侧边沟外缘为起算点，例如《广东省高速公路管理条例》第十九条规定：“禁止在高速公路建筑控制区（其范围自高速公路两侧边沟外缘起三十米）内构筑永久性工程设施和建筑物、构筑物。”一类是以公路两侧公路用外缘为起算点，例如《湖北省高速公路管理条例》第三十四条规定：“从高速公路用地外缘起50米的区域为高速公路建筑控制区。”一类是以高速公路两侧隔离栏（栅）外缘为起算点，例如《江苏省高速公路条例》第十九条规定：“高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区。没有隔离栅的，建筑控制区范围从公路用地外缘起算。”

      在高速公路建筑控制区具体范围的规定方面，一些省只规定了一个统一标准，例如《安徽省高速公路管理条例》第十条规定：“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。”一些省则在规定一个一般标准之下，还规定有特殊标准，例如《浙江省公路路政管理条例》第四十四条规定：“建筑控制区的具体范围：国道不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型桥梁不少于五十米；公路弯道内侧及平交道口附近的建筑控制区还须依照国家规定满足行车视距或者改作立体交叉的需要。”

      三 完善高速公路建筑控制区范围及其划定办法的 立法建议

      （一）关于国家和地方现行相关法规、规章立法的几点意见。如前所述，《公路法》作为我国公路管理的专门法律，其对公路建筑控制区范围及其划定问题并未作出具体规定，而是规定了授权性的原则，将划定权授予县级以上地方人民政府，将具体范围和划定办法的制定权授予国务院，即《公路法》第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”因此，国家和地方相关法规、规章的规定，必须符合《公路法》的上述规定。但是，笔者通过对比分析国家和地方现行相关法规、规章的具体规定，认为存在几个问题值得商榷和探讨：

      1、在国家相关行政法规规定方面，建筑控制区范围起算点在公路用地范围内，建筑控制区范围与公路用地范围重叠。 《公路管理条例》第二十九条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米。”根据该条规定，“公路边沟外缘”是公路建筑控制区的起算点。而《公路管理条例》第三十六条规定：“本条例下列用语的含义是：……‘公路用地’是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。”根据该条规定，公路边沟肯定是位于公路用地之内。由此我们不难得出结论：公路建筑控制区范围与公路用范围存在重叠之处。接下来的问题是：这种重叠是否必要，立法的本意又是什么？笔者认为，《公路管理条例》规定公路边沟外缘作为公路建筑控制区起算点并造成范围重叠是完全没有必要的，也不符合《公路法》的立法本意。公路用地与公路建筑控制区应当是两个内涵不同、外延也不应当重叠的概念。

      --公路用地。《公路法》第三章“公路建设”第二十七条规定：“公路建设使用土地依照有关法律、行政法规的规定办理。公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则。”在同一章的第三十四条规定：“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地。”显然，《公路法》是将公路用地问题纳入公路建设环节进行规定，并要求在公路建设时确定好公路用地范围，为公路投入使用后的公路养护和管理准备必要的条件。《公路管理条例》第二章“公路建设” 第十一条规定：“公路建设用地，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”第六章“附则”第三十六条规定：“本条例下列用语的含义是：‘公路用地’是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。”虽然《公路管理条例》施行的时间比《公路法》早，但它们关于公路用地的规定在立法意图上是一致的：

      首先，公路用地的取得途径必须合法，根据我国《土地管理法》第十一条规定：“……农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。……”公路建设用地以及公路用地都属于建设用地，必须依法取得土地使用权。

      其次，根据《土地管理法》第十三条依规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此，公路用地的土地使用权一旦合法取得，便应当受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

      第三，根据《物权法》第十二章“建设用地使用权”第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”可见，在公路用地范围内，公路用地的使用权人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，不受任何单位和个人的干预和控制。

      --公路建筑控制区。根据《公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；……”据此规定，笔者认为至少可以得出两个结论：

      第一，县级以上地方人民政府或公路管理机构对公路建筑控制区范围内的土地是不享有土地使用权的，否则，根据《土地管理法》和《物权法》有关规定，就没有必要在公建筑控制区内对除公路防护、养护需要以外的修建建筑物和地面构筑物的行为进行控制；

      第二，在公路建筑控制区范围内，县级以上地方人民政府交通主管部门或公路管理机构出于公路防护、养护需要修建建筑物和地面构筑物的合法性是以《公路法》第五十六条规定为依据的，而在公路用地范围内，县级以上地方人民政府交通主管部门或公路管理机构修建建筑物和地面构筑物的行为的合法性是基于土地使用权的存在，不需要以《公路法》的规定为依据，也就是说，公路用地与公路建筑控制区是两个权利义务性质完全不同的概念。在公路用地范围内，公路用地使用权人具有排他性的权利，他人根本无权在公路用地范围内修建建筑物和地面构筑物，因此也不需要再对他人修建建筑物和地面构筑物的行为进行控制。

      因此，从法理上讲，公路用地与公路建筑控制区不应当也没有必要存在重叠区域，这应当是《公路法》的立法本意。

      2、在地方性法规规定方面，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方性法规存在违反上位法的授权性规定之嫌。 从本文所列《部分省、自治区、直辖市立法情况对比表》中我们不难看出，绝大部分省份制定出台了高速公路管理地方性法规，对高速公路建筑控制区范围及其划定问题作出了具体规定。尚未出台高速公路管理地方性法规的，也出台有公路管理地方性法规，高速公路建筑控制区范围及其划定问题依照公路管理地方性法规的规定执行。笔者经过对比分析，大体上可以将各省份地方性法规关于高速公路建筑控制区范围及其划定问题的具体规定划分为两类：一类是相对具体的原则性规定，例如《广西实施〈公路法〉办法》第十一条规定：“公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起的下列范围以内为公路建筑控制区：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；

      （四）乡道不少于5米；（五）高速公路（包括立交匝道及连接线、收费站）不少于30米。”一类是完全明确的具体规定，例如《安徽省高速公路管理条例》第十条规定：“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。”从立法层面分析两类规定，笔者认为前一类规定符合上位法规定的原则，后一类规定值得商榷，理由如下：

      根据《立法法》有关规定，相对地方性法规而言，其上位法包括行政法规和法律，即相对高速公路或公路管理地方性法规而言，其上位法是《公路管理条例》和《公路法》。根据《立法法》规定的立法原则，下位法的规定是不能违反上位法的相关规定的。在关于公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法的规定方面，《公路法》第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”据此，公路建筑控制区的划定权已经依法授权县级以上地方人民政府行使，即依法应当由县级以上地方人民政府对公路建筑控制区范围进行确定，其他机关或单位无权确定。地方性法规必须遵循《公路法》的这一规定。根据《立法法》的规定，地方性法规是地方人民代表大会制定的法律规范，而不是地方人民政府制定的法律规范，一些省份以地方性法规的形式而不是以地方政府立法的形式对公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法进行具体明确规定，笔者认为与《公路法》第五十六条规定不相符，在立法上是值得商榷的。换言之，在公路建筑控制区范围及其划定办法的问题上，地方性法规只能在遵循《公路法》规定的基础上作出相对具体的原则性规定，才是符合《立法法》规定的要求的，例如《广西实施〈公路法〉办法》中的规定。具体明确的规定应当由地方政府立法来完成，才是符合《公路法》和《立法法》的规定的。

      3、在地方政府规章规定方面，一些省份存在立法不足的情况，一些省份虽然制定了地方政府规章，但其所作出的规定不够具体明确，操作性不足。

      分析对比国内各省、自治区、直辖市的相关立法情况，我们不难看到，基本情况是：一些省份直接制定了公路或高速公路管理地方性法规，而不再制定相关地方政府规章；一些省份是将公路或高速公路管理地方政府规章提升到地方性法规效力层级后，废止了原来的地方政府规章；还有一些省份则是在地方性法规和地方政府规章层面都进行了立法。分析这些情况，笔者认为存在两个问题：

      首先，在地方立法层面，仅以地方性法规来规范公路或高速公路建筑控制区范围及其划定办法是否足够？答案应当是否定的。根据《立法法》的规定，各不同效力层级的法律规范的任务和作用是各不相同的，也应当是不能彼此替代的，因此，不能说地方性法规可以替代地方政府规章的作用和功能，正如宪法不能替代法律法规。笔者认为，一个完善的法律规范体系应当是各效力层级的法律规范配套齐全的体系。在公路或高速公路管理地方政府规章立法问题上，缺和废的做法都是不足取的。

      其次，一些省份虽然制定了地方政府规章，但其所作出的具体规定值得商榷，主要问题是建筑控制区范围不够具体明确。目前，制定有高速公路管理地方政府规章并仍属现行有效的省份主要是广西和吉林。《广西高速公路管理办法》第三十二条规定：“高速公路建筑控制区的范围为：（一）高速公路用地（包括连接线、收费站）外缘起不小于30米；（二）互通立交或者特大型桥梁，从高速公路用地外缘起不小于50米。高速公路弯道内侧的建筑控制区范围根据满足行车视距的要求确定。”由于使用了“不小于”的表述，就出现了范围不具体确定的问题。这种不明确的规定，给高速公路建筑控制区管理的具体工作增加了复杂性。相反，《吉林省高速公路管理办法》第三十八条规定：“本办法下列用语的含义：‘高速公路控制建筑区’是指高速公路两侧隔离拦网外缘和立交桥匝道两侧、出入口和收费站周围50米范围内的区域。”由于其规定具体明确，在高速公路建筑控制区管理的具体工作中便于判断和操作。

      （二）关于完善相关立法的建议。

      1、《公路保护条例（征求意见稿）》的立法经验。自1998年施行《公路法》以来，与之相配套的国家层面的立法活动并不多见，到目前为止，也只有2004年11月1日国务院颁布施行了《收费公路管理条例》。2009年，国务院法制办就《公路保护条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，标志着与《公路法》配套的行政法规立法活动迎来了新的高潮。《公路保护条例》是就具体实施《公路法》有关问题作出规定的行政法规，其对公路建筑控制区范围及其划定办法方面的具体规定，无疑也将成为制定部门规章和地方立法依据的原则和方向。

      《公路保护条例（征求意见稿）》第十三条分四款就公路建筑控制区问题作出了规定：

      第一款规定：“县级以上地方人民政府应当按照保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，划定公路建筑控制区的范围。”明确“公路建筑控制区范围”划定职责的主体和划定的原则。

      第二款规定：“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离不得小于下列限值：（一）国道20米；（二）省道15米；（三）县道10米；（四）乡道5米。”明确“公路建筑控制区范围”的一般限值标准和划定的起始界线。 第三款规定：“属于高速公路的公路建筑控制区范围的限值不得小于30米；属于互通立交和特大型桥梁的公路建筑控制区范围的限值不得小于50米。”明确“公路建筑控制区范围”的特殊限值标准。

      第四款规定：“公路弯道内侧以及平交道口的建筑控制区范围根据满足行车视距的要求和改建立体交叉的需要等情况确定。”明确了公路特殊路段建筑控制区的控制原则。

      分析《公路保护条例（征求意见稿）》的上述规定，笔者认为有三处具有突破性的亮点：一是以公路用地外缘作为建筑控制区起算点，更显科学严谨；二是对高速公路建筑控制区范围分别作出了一般限值（不得小于30米）和特殊限值（不得小于50米）规定，更具前瞻性和全面性，有利于高速公路的可持续发展；三是增加了弯道内侧行车和立交改造需要的控制原则规定，更显人性化。《公路保护条例》的这些立法经验具有重要的指导意义。

      2、在国家层面相关立法活动较少的情况下，近年来一些省份在立法实践上也敢于突破，进行了一些有益的立法探索。例如，山东、湖北、广西等省（区）以“高速公路用地外缘”取代“公路边沟外缘”作为高速公路建筑控制区的起算点；浙江、江苏、吉林、甘肃、福建、安徽等省则采用“高速公路隔离栅”作为高速公路建筑控制区起算点；一些省对高速公路建筑控制区范围区分了一般规定与特殊规定。

      3、几点立法建议。鉴于我国高速公路发展的迅猛形势，为规范高速公路管理，进一步加强立法工作、解决高速公路管理有法可依的问题已经成为迫切要求，为此，笔者提出以下建议：

      （1）在《公路法》规定的原则下，修订《公路管理条例》，将建筑控制区范围起算点调整为公路用地外缘；

      （2）尽快出台《公路保护条例》，进一步完善《公路法》的配套法规；

      （3）根据《公路管理条例》和《公路保护条例》对高速公路建筑控制区范围及其划定办法作出的原则规定，地方性法规可以结合本地方的具体情况作出规定，但这种规定仍然应当是原则性的，高速公路建筑控制区范围大小及其划定办法，依法由各省根据自身实际确定并由省级人民政府在政府规章中进行具体明确规定；

      （4）加强高速公路管理的部门规章和地方政府规章立法，进一步完善高速公路管理的国家和地方法律规范体系。

      四 后记。

      立法的完善只是保证了权利义务的实现成为可能，要完全实现立法目的，关键还在于法律的正确实施和社会的普遍遵守。另外，根据《公路法》第五十六条第三款规定，建筑控制区范围经县级以上地方人民政府依照规定划定后，县级以上地方人民政府交通主管部门应当设置标桩、界桩。具体划定工作的实施非常重要，在高速公路建成投入使用之前，划定好建筑控制区，并设置好界桩、标桩，对公路的管理和保护意义重大，应当引起政府相关部门的高度重视，及时落实，否则立法的目的就无法实现，立法就失去了意义。但目前相关工作在大部分省份并未得到落实。因此，在高速公路建筑控制区管理方面，既要完善立法，解决有法可依的问题，同时还必须具体落实好法律规定，做到有法必依，只有这样，依法行政、依法治路才不至于成为空谈。

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