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一：如何理解高速公路广告经营权？ 2010年5月，某广告公司拟在湖北省某高速公路两侧建筑控制区内设置4个大型广告牌，向行使该路段路政管理职责的高速公路路政管理机构提出申请。经审查，高速公路路政管理机构拟同意广告公司设置广告牌的申请，作出同意交通行政许可的决定。该高速公路的经营管理者（某高速公路经营公司）提出异议，以该建筑控制区内设置广告属于政府特许给该公司的广告经营权，是依附于该高速公路的无形资产，路政机构的许可侵害了其合法权益。 高速公路广告经营权是收费高速公路的一种权益。根据国务院《收费公路管理条例》的规定，收费高速公路的权益包括高速公路收费权、高速公路服务设施经营权、高速公路广告经营权这三大类。 当前，很多高速公路经营管理者（包括采取BOT方式取得广告经营权的经营管理者和通过收费高速公路权益转让取得高速公路广告经营权的经营管理者）认为，高速公路广告经营权是依附于高速公路的无形资产，高速公路两侧能设置广告带来广告发布收益的区域，都是因高速公路存在而产生，因此都是其取得的高速公路广告经营权的范围，从而对其他广告发布者进行排斥，达到对高速公路两侧广告经营权的独占，实现经营利益的最大化。 笔者认为，这类观点是错误的。理由是：高速公路广告经营权是一种基于高速公路构筑物自身及高速公路用地这一“物”而产生的用益物权，应当仅限于高速公路（含高速公路附属设施）、高速公路用地范围内的广告的经营，对于高速公路用地以外的区域（含高速公路建筑控制区），因土地所有权和使用权均不属于高速公路经营管理者，根据物权法的理论，高速公路广告经营权人无权对他人合法行使物权进行干预。因此，高速公路用地以外的区域，特别是高速公路建筑控制区，不属于高速公路广告经营权的范围。 高速公路路政管理机构对于高速公路建筑控制区的广告牌进行许可时，若高速公路广告经营权人以侵害了其广告经营权为由提出异议，应建议其以侵权为由对申请人提其民事诉讼，或者以高速公路路政管理机构违法审批为由对高速公路路政管理机构提起行政复议或行政诉讼，由人民法院作出裁判。 另外，高速公路广告经营权是一种财产权，为高速公路广告经营权人所有，并不一定为高速公路收费权人所有。根据《收费公路权益转让办法》的规定，收费高速公路广告经营权可以与高速公路收费权一并转让，也可以单独进行转让，也可以不转让。与高速公路收费权一并转让的，由具有审批公路收费权权限的审批机关批准。单独转让的，按地方性法规和省级人民政府规章执行。不转让的，高速公路广告经营权由有权转让方所有，即地方人民政府交通主管部门所属的高速公路管理机构所有。对于国内外经济组织采取“BOT方式”直接投资修建的高速公路，其广告经营权是否归投资者所有，要以“有关交通主管部门与投资者”签订的特许经营协议中的约定为准。 凡已经通过合法方式取得高速公路广告经营权的，对于广告经营权不得以合作开发、租赁等方式变相进行转让。 高速公路路政管理机构对于广告经营权范围内设置广告牌的许可上，申请人的资格应仅限于广告经营权人，否则极易带来侵害广告经营权的法律风险。 二：如何理解高速公路广告牌设置的范围？ 湖北某高速经营管理者向路政管理机构申请设置一大型广告牌，该广告牌拟设置在高速公路用地范围内，但因当初修建高速公路时征地过少，高速公路用地边缘设置的隔离栅距离高速公路路侧护栏仅有5米，大型广告牌若设置起来，将有一部分广告看板伸入高速公路上空。路政管理机构以该地点设置广告牌不符合公路工程技术标准为由，作出了不予交通行政许可决定。 高速公路两侧并非随处可以设置广告设施来发布广告。设置高速公路广告牌，应当遵守法律法规等规范性文件的规定。 设置广告牌，应满足原交通部《公路工程技术标准》规定，不得侵入公路建筑限界，应当满足相关视距的要求。 同时，不得附着在高速公路交通安全设施上。《中华人民共和国广告法》第23条规定：利用交通安全设施、交通标志的，不得设置户外广告；影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的，不得设置户外广告。 设置广告牌还应当符合当地人民政府的户外广告设置规划。国务院《广告管理条例》规定：户外广告的设置、张贴，由当地人民政府组织工商行政管理、城建、环保、公安等有关部门制订规划，工商行政管理机关负责监督实施。 在政府机关和文物保护单位周围的建筑控制地带以及当地人民政府禁止设置、张贴广告的区域，不得设置、张贴广告。 此外，应当符合地方相关主管部门的规定。例如《广东省公路及两侧广告标牌设施管理办法》规定：公路路肩外缘线以内范围不得设置广告设施（收费站广场除外）；公路标志前后各100米、公路隧道口上方不得设置广告、标牌设施；其他影响交通安全、公路安全的地方不得设置广告设施。 三：如何理解对高速公路广告牌设置的管理权限？ 某广告公司向江西省某高速公路路政管理机构申请在某高速公路建筑控制区内设置大型立柱式广告牌。对于能否批准在建筑控制区内设置广告牌，该高速公路路政管理机构内部有两种不同的意见，一种意见认为建筑控制区内禁止修建任何地面构筑物，因此不能许可；另一种意见认为可以设置，否则不能发挥高速公路的社会效益和经济效益。 对高速公路两侧设置广告牌的管理，按距离来分，有三种情形。 一是设立在“高速公路及高速公路用地内”的广告牌。 对于此种情形，高速公路路政管理机构应当依法对其设置行为进行管理。 《中华人民共和国公路法》第五十四条规定：任何单位和个人未经县级以上地方政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。因此，在高速公路及高速公路用地范围内设置广告牌，应当经过高速公路路政管理机构的许可，否则即为违法行为，依照法律规定，可责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款。 二是设立在“高速公路建筑控制区内”的广告牌。 高速公路路政管理机构对于设置在高速公路建筑控制区内的广告牌能否进行许可性管理，目前存在两种观点。 一种观点认为认为，《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。主要理由是：高速公路广告设施属于地面构筑物，法律禁止修建，因此不能许可。持这种观点的甚至认为有些省地方性法规规定的建筑控制区内经许可后可以设置广告牌的许可性规定，是与上位法相冲突的规定，是违法的，无效的。公路广告的目的就是吸引人的注意力才能达到广告的效果，而吸引人的注意力必然影响驾驶员的安全驾驶。同时，杂乱的广告画面也是影响高速公路路容路貌的。过于贴近高速公路设置广告牌，容易发生倾倒在高速公路上影响交通安全几率，因此，禁止过近的设置，是有必要的。 另一种观点认为《中华人民共和国公路法》第五十六条还规定：需要在建筑控制区埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。把广告牌等设施认定为管线、电缆等设施，是可以经过许可后设置的。主要理由是：《中华人民共和国公路法》确定的建筑控制区内禁止修建建筑物和构筑物的制度，主要是为了适应公路发展的需要，给公路改扩建预留土地，同时为了减少公路上车辆通行与周围环境的相互影响等。如果是允许修建建筑物和构筑物，那么对建筑物和构筑物内从事生产或生活的人的健康及安全均会产生不良影响，且今后拆除时对人的生产和生活影响也较大。而广告设施则和管线、电缆设施等一样，不会对人产生影响，把广告设施等同于管线、电缆设施是符合立法本意的。同时，广告设施能有效提升高速公路运营带来的经济效益和社会效益，经许可后可以在建筑控制区内设置。在此立法本意上，地方性法规如《广东省公路条例》、《湖北省高速公路管理条例》、《山东省高速公路条例》、《福建省公路路政管理条例》等均规定了公路建筑控制区内经许可后，可以设置广告牌等非公路标志牌。地方性法规并未违反上位法的规定，相反是对上位法不够明确的条文进行了明晰。 笔者现在倾向于第一种观点。 三是设置在“公路建筑控制区外”的广告牌。 对于设置在公路建筑控制区外的广告牌，2011年以前，没有任何法律法规授权交通主管部门或其设置的公路管理机构对此进行管理，因此交通主管部门或其设置的公路管理机构没有管理权。这类广告牌主要由工商行政管理部门依照《广告管理条例》第十三条和《广告管理条例施行细则》第二十六条进行管理：“对非法设置、张贴广告的，没收非法所得、处五千元以下罚款，并限期拆除。逾期不拆除的，强制拆除，其费用由设置、张贴者承担”。 2011年，《公路安全保护条例》实施后，出现新的变化：公路管理机构对建筑控制区之外的广告牌，也有一定程度的管理权。条例第十三条第二款规定，在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。当建筑控制区外设置的广告牌遮挡了公路标志或者妨碍了安全视距的时候，公路管理机构可以依法给予责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。 四：如何对高速公路“野广告牌”实施管理？ 湖北某市市委宣传部为做好城市宣传，未经高速公路路政管理机构许可，委托某钢构公司强行在某高速公路建筑控制区内设置了一大型立柱广告牌。高速公路路政人员多次到市委宣传部做好法律法规宣传解释工作，要求补办许可手续，遭到拒绝。高速公路路政执法机构考虑到以市委宣传部为行政相对人进行执法会产生不良社会影响，同时也不利于日后路政工作开展，遂以施工单位即某钢构公司为违法相对人，下发了限期拆除通知书。该案已经拆除完毕。 所谓高速公路“野广告牌”，是对没有经过许可，违法在高速公路两侧设置的广告牌的俗称。“野广告牌”因未经过许可随意设置，高低差落，大小不一，影响高速公路美观，同时因成本低，质量低劣，为高速公路行车安全埋下隐患。另外，野广告的设置，对守法经营的取得广告经营权人的经营权也是较大侵害。高速公路路政管理机构应当对这些“野广告牌”进行清理整顿。 在对“野广告牌”的清理中，应掌握以下三点： 第一，关于行政管理相对人的确定。《中华人民共和国公路法》上并未明确擅自设置非公路标志的违法相对人为非公路标志牌的所有者，而是“任何单位和个人”，因此，路政执法实践中，施工者也可以是违法相对人，对施工人同样可以做出处理决定。在确实无法查清“野广告牌”的施工者和所有者时，可将其作为无主物公告进行处理。 第二，关于路政机构管理范围的确定。高速公路路政管理机构只能对高速公路、高速公路用地、高速公路建筑控制区范围内擅自设置的非公路标志进行管理。对虽然在高速公路、高速公路用地、高速公路建筑控制区范围内设置的非公路标志，但是若设置时并未违法，若路政管理机构拆除，则应当给予补偿。 第三，关于对“野广告牌”强拆程序的确定。高速公路路政管理机构应当对管理权限范围内的非公路标志标牌，在调查取证的前提下，下发《责令限期拆除通知书》，责令非法设置者限期拆除。逾期不拆除的，应按《行政强制法》的规定进行处理： 1，对公路用地范围内的野广告牌，公路法授权进行了强制拆除。因此，应由公路管理机构按照《行政强制法》规定的强制执行程序进行拆除。 2、对地方性法规规定建筑控制区范围内为经许可可设置广告牌的情形，因法律未对未经许可违法设置广告牌的强制拆除进行授权，因此，应当申请行政主体所在地人民法院强制拆除。 3、对地方性法规规定为建筑控制区内禁止设置非公路标志的，此时非公路标志等同于违法地面构筑物，因此，公路法已经授权公路管理机构的强制拆除权。如相对人不拆，则由公路管理机构按照《行政强制法》规定的强制程序进行拆除。 4、实施行政强制拆除中，同时需要给予处罚的，同时按行政处罚程序下发处罚相关文书。 五：如何对高速公路上设置交通安全宣传标志牌实施管理？ 当前，很多省市公安机关交通管理部门在进行一项“交通安全宣传阵地建设”活动，他们把高速公路作为交通安全宣传阵地，在高速公路构筑物、防护网、中央分隔带、甚至交通安全设施上设置了大量的交通安全宣传标牌。这些宣传标牌的大量随意设置，严重影响了高速公路路容路貌，有的甚至严重威胁到高速公路行车安全，有的标牌占据了比较好的广告位，侵害了高速公路经营管理者的广告经营权。 对于公安机关交通管理部门设置的交通安全宣传标牌，应正确应对和处理。这些交通安全宣传标牌，虽然进行的是公益广告宣传，但是同样属于非公路标志标牌，其设置同样应当按照法律规定，事先取得交通主管部门的许可，否则仍是违法设立，其性质等同于“野广告牌”。 同时，要向公安机关交通管理部门宣传公路管理法律法规，积极沟通，要求其改正交通违法行为。对拒不改正的，依法进行拆除，或者进行处罚。对利用高速公路上跨天桥防护网等交通安全设施设置宣传标志，致使交通安全设施受损，或者对过往车辆造成损害的，依法要求设置者承担赔偿责任。 再者，对于未经高速公路广告经营权人同意，随意侵占上跨构筑物广告位等进行交通安全宣传，侵害高速公路经营管理者广告经营权的，高速公路广告经营权人也可以对公安机关交通管理部门提起民事侵权诉讼，请求人民法院判令公安机关交通管理部门停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。 此外，对高速公路上的交通安全宣传，应当进行规范。按照国家标准《道路标志和标线》，在高速公路路侧设置规范的信息板进行交通安全提示，不失为一种既保证公益宣传，又保证高速公路安全的两全之策。
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