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站在改革开放40周年的历史节点上回望过去，没有人能忘记，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。展望未来，新时代新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。 继党的十八届三中全会部署开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点后，2018年中央一号文件继续部署深化农村土地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，宅基地制度改革成为乡村振兴战略的重要支撑。 2018年亦是“三块地”改革试点收官之年。试点几年来，宅基地制度改革仍有哪些难题待解，“三权分置”制度应如何科学设计，有哪些实现路径……面对这些问题，理论思考、地方实践、顶层设计从未止步。 正确诠释“三权分置”的法理基础，加快探索“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题。 有专家从法学角度对宅基地“三权分置”的定位及相互关系进行了研究。 “宅基地'三权分置’和承包地'三权分置’并不相同”，四川省社会科学院副研究员刁其怀认为，承包地和宅基地虽然都具有保障性，但承包地的三权即所有权、承包权和经营权，基本都属于财产权和物权，但宅基地的所有权和使用权都属于财产权和物权，但资格权很难界定为一种直接的财产权，也不是一种物权。 落实宅基地所有权就是要明晰宅基地所有权的主体。按照物权法的规定，宅基地和集体土地的所有权主体都是农民集体，并由相应的集体经营组织代表行使。长期以来，集体土地所有权主体虚位，大部分是由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，2017年民法总则明确了集体经济组织是特别法人，但仍没有解决农民集体这个主体到底是什么的根本性问题。 保障具有成员身份的宅基地使用权，就是宅基地资格权。刁其怀认为，事实上，按照现行法律规定，宅基地使用权本来就具有身份资格的属性。现行法律对宅基地制度设计的最大弊端是无期限性，这与物权法规定的用益物权的有期限性相矛盾。 他建议，可以参照国有建设用地对宅基地使用权设置一定期限，到期后可以自动续期，这样就可使宅基地使用权回归为用益物权的属性。同时，坚持宅基地初次取得应坚持无偿性，取得宅基地后再次转让房屋则应该实行有偿，类似于城市划拨用地上房屋上市需要补交出让金。 对于放活宅基地使用权，刁其怀认为，可以把通过流转取得的不具有身份属性的使用权定义为一种用益物权，这样可以跟承包地的“三权分置”对应起来，从而参照承包地“三权分置”的做法，放活宅基地使用权，比如流转、抵押、融资等。 “赋予农户宅基地资格权是稳定农村社会和谐的制度保障。”对于资格权问题，四川大学经济学院教授韩立达有不同观点。他认为，传统宅基地使用权制度与其他制度共同作用形成的“路径依赖”要求宅基地必须继续具备福利保障特性。在市场配置资源发挥决定性作用下赋予“资格权”有助于化解农民面临的“失宅”风险 。从法律上清晰界定“资格权”能够保障农户面对不法“管理者”“寻租”时保证“户有所居”的权益 。 按照理论构想，农村宅基地“三权分置”可赋予农民诸多权益，具体如何实现呢？ “从体制和机制上来讲，目前存在诸多障碍，比如政府法规与发展现实的矛盾，政府政策与集体作为的矛盾，政府设计与农民选择的矛盾，政府作为与权益实现的矛盾，政府行为与市场缺失的矛盾等。”黄贤金认为，构建并实现宅基地“三权分置”，应遵循集体和农民的意志主张、权益实现的集体主导、市场机制的作用主导原则。 “更多地让政府、集体和农民相忘于江湖，这样才是真正有利于老百姓的改革，有利于乡村振兴的改革。”黄贤金说。 在“三权分置”的实现形式上，韩立达建议，一是充分发挥集体经济组织拥有的宅基地“增量”所有权。二是确立“资格权”法律地位和行权方式。修改《物权法》《土地管理法》等相关法律明确“资格权”法定用益物权性质，将“资格权”纳入不动产统一登记。三是逐渐放活宅基地使用权实现与国有建设用地“同权同价”。四是开征土地增值税，更好发挥政府宏观调控农村土地市场的作用。 土地制度改革的复杂性、艰巨性，突出体现在宅基地“三权分置”改革中。 “宅基地承载着乡土文化，体现家国情怀，是人口流动背景下保持社会稳定的法宝，我们要以重塑城乡土地权利关系为基础，以超越农村土地静态管理局限为突破，通过宅基地'三权分置’内在机制的完善，继续在有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架起自由转换，相对平衡的制度通道。”作为一线改革者，基于多年实践，四川省成都市郫都区国土资源局副局长宋绍繁充满了信心。 郫都的做法主要包括：一是夯实改革基础。通过确权颁证，重构权利关系。实施增减挂钩，重构发展空间。目前，全区还有46个行政村人均宅基地面积大于120平米，按成都市人均综合用地70平米的标准审批集中建房，可统筹利用宅基地面积8000余亩。利用有偿使用、有偿腾退、有偿选位等经济调节手段，重构资产权能。2017年该区青杠树村收取有偿使用费27万余元。通过流量管理，重构用地模式。 以信息化手段为依托、以宅基地腾退为来源、以流量管理为手段、以集建入市为出口的用地模式的构建，将完全打通农村闲置宅基地的利用通道，从经济上夯实农民集体的宅基地所有权，物化农户的宅基地资格权。 二是完善配套机制。搭建交易服务平台，已累计成交各类农村产权交易 7500余宗，成交总额约14亿元，流转各类土地超过1万亩。完善基准地价，2018年4月，郫都区在已有的集体建设用地基准地价成果基础上，补充完善了覆盖14个街道的宅基地基准地价成果。配套开展不动产登记，明确宅基地使用权出租的，可办理备案登记；使用权抵押的，可办理他项权利登记；使用权有条件转让的，可办理不动产登记。 据了解，在具体实施路径上，郫都以农村产权制度改革为基础，以闲置农房和宅基地盘活为手段，在保证农民“安居”的基础上，实现农民“乐业”，系统解决农村空心化、产业边缘化、土地细碎化的问题。 一是解决所有权虚置问题。以集体产权制度改革为先导，成立股份经济合作社，实行股权封闭化管理，股份不得转让，可以继承。在土地整治的基础上，将土地等集体资产量化到股份，完成农村集体经济组织的实体化改造，为落实村庄用地规划利用权、集体土地收回权、使用监督权、收益分配权等所有者权能提供组织保障。 二是以土地整治、股权量化为基础，落实集体所有权。该区战旗村以2011年4月20日为节点，将集体所有资产，包括资金、房产、土地、无形资产、债权，一草一木都已经纳入到村集体资产管理公司，股份由该村当时在册的1704名村民共同持有。集体资产股权化理顺了村两委、村级集体经济组织与村民的经济关系，强化了村集体对集体土地的统一管控利用，为土改三项试点奠定了坚实基础。 三是以额定面积、相对固化为基础，保障农户资格权。郫都以农村集体经济组织成员身份确定为基础，以人均综合用地70平方米为标准，实行集体成员相对固化、宅基地分配“生不添、死不减”的管理方式，保障了集体经济组织成员和土地分配制度在一定时间内的稳定性。 四是以激活要素、拓展权能为基础，放活宅基地使用权。激活要素功能，以宅基地“三权分置”聚集人才、文化、艺术、资金和创造等因素。完善使用权权能，以人地关系为主线，探索实现农村宅基地使用权出租、抵押、入股、继承、转让、互换、赠与、联建联营、委托经营、权益置换的具体机制。目前，郫都主要通过转让、出租、抵押三种方式来实现宅基地使用权放活。转让范围限定在城镇规划区范围外已保障户有所居的农村村民集中居住点，转让年期为30年，资格权人须向集体缴纳收益金，受让人应向政府缴纳相当于契税的调节金。 资料链接 2018年2月丨中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置” 2018年1月丨全国国土资源工作会议提出，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。 2017年11月丨中央全面深化改革领导小组会议审核通过《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，将试点拓展到33个农村土地制度改革试点地区。 2017年11月丨十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将“三块地”改革试点期限延长一年至2018年12月31日。 2016年3月丨国务院六部委联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。 2015年3月丨原国土资源部在全国选取15个试点县（市、区）开展宅基地制度改革试点。 2015年2月丨十二届全国人大常委会第十三次会议通过表决，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂时调整实施《土地管理法》等条款，推进“三块地”改革试点，在2017年12月31日前试行。 2014年12月丨中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。 2013年11月丨党的十八届三中全会《决定》提出，要“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。 |
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