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（仅供工作研究参考，不代表任何组织意见）前述：价格认定发展方向问题是经久不衰的讨论话题，研究价格认定市场化并不是要立即把价格认定推向市场，而是寻找价格认定可能的进路。本文意在未雨绸缪，力争做到改革真正来临也能泰然自若。事实上研究价格认定与行政行为、司法鉴定、价格评估的关系对于理清价格认定性质和边界等基本问题大有裨益。当然，文章更多的是提供一种研究思路，以求能够为价格认定发展贡献些许有益之处。 摘要：价格评估机构发展至今，已经完全具备从事价格认定的专业知识和业务能力。叠加考虑价格领域“放管服”、事业单位固有的体制机制弊端、新一轮机构改革大潮，研究如何将价格认定放归市场并由符合条件的市场主体接过“价格认定”这一棒非常必要。虽然价格评估机构、资产评估机构和会计师事务所等价格评估市场主体在独立性、系统性、保密性、兜底性和及时性等方面缺少优势，但在工作灵活性、创新性、主动性方面别具一格，这背后的原因是市场主体逐利性驱动使然。随着价格评估行业职业操守、工作流程和规范的健全完善，这些价格评估机构的独立性、系统性以及保密性、及时性也在不断强化。不过因盈利性带来的社会公众信任度不足、自身系统性欠缺等问题，是价格评估机构从事价格认定必须面对和解决的问题。 价格认定市场化初探 计划经济时期很少出现价格争议或者价格纠纷，因而价格认定没有存在的必要。市场经济条件下，实行市场调节价的商品价格围绕价值上下波动，价格争议和价格纠纷不断涌现，价格认定应运而生。价格认定诞生之初在于处理价格矛盾、解决价格纠纷，可以认为价格认定的职能在于为社会提供真实、准确、确定的价格信息，本质上是提供价格公共服务的行为。这项工作之所以由各级政府价格主管部门设立的价格认定机构承担，其原因具有浓厚的历史色彩，其中市场经济初期价格评估机构的极端欠缺以及社会公众对市场主体开展价格认定的不信任是重要原因。但是在价格评估机构屡见不鲜甚至广泛分布的今天，价格评估机构、资产评估机构、会计师事务所等市场主体从事价格评估已经不存在专业知识和业务能力等方面的阻碍，价格认定是否应当由价格认定机构“垄断”就成为备受争议的问题。尤其是社会上仍然存在着将价格认定与司法鉴定相混淆的观点，更是激发了价格认定市场化的讨论。所以，有必要重新审视价格认定，对价格认定市场化有所回应，让价格认定回归价格公共服务的本源。 一、追溯：价格认定机构承担价格认定的原因 按照现有价格认定工作事项，可以将价格认定细分为涉嫌刑事案件、涉嫌纪检监察案件和涉及行政案件价格认定，这些价格认定事项的共同特征是保密性强、专业性高，对相关案件当事人的人身财产权益具有重要影响，因此从事价格认定的机构和人员应具备极高的独立性、客观性，并且能够获取社会公众的充分信任。所以价格认定一直由各级政府价格主管部门的价格认定机构承担，而这些机构之所以具有独立性、客观性并获得公众信任，主要原因在于国家公权力的背书以及特有的价格认定体制架构。 （一）先天具有公信力背书。价格认定机构由政府编制管理部门批准成立，机构的公权力属性为价格认定机构从事价格认定提供了国家公信力背书，得益于此，价格认定机构开展价格认定先天更能取信于社会公众。并且，价格认定机构是各级政府价格主管部门设立的公权力主体，和价格评估机构不同，价格认定机构没有盈利目标的要求，其开展价格认定工作的经费由国家财政予以保障，切断了价格评估活动中存在的利益链条，能够保持中立的开展价格认定事项。这种中立性特点，进一步加强了社会公众对价格认定机构公信力的信服度。 价格认定的工作特点是价格认定机构居中裁定价格争议纠纷，公信力或是由公权力背书，或是源自历史传承、完善的制度架构，反观价格评估机构，追求盈利是价格评估机构作为市场主体的内在属性，除非成立时间较长或具有良好的社会声誉，否则很难获得社会公众的信任。此外，价格评估机构从事价格评估的费用开支由委托方承担，与委托方存在利益关系链条，再加上目前价格评估机制、制度尚未达到健全的程度，价格评估报告也就难以取信于社会公众。特别是在涉及刑事案件、纪检监察案件和行政案件的价格认定活动中，价格评估机制中存在的这种利益关系经常被用作攻击或质疑价格认定结果的借口。而在价格认定实践中，极少有案件当事人以利益偏好问题要求对价格认定结论进行复议或复核。 （二）系统完善的体制架构。这表现为价格认定机构在全国各地均匀分布，有着较为健全的工作制度、规范、标准体系。价格认定机构的优势首先是在机构具有系统性，而机构的系统性又源于价格认定的客观需要。市场经济时期，绝大多数商品的价格由市场调节形成，认定商品的价格也就是在发现商品的价格信息并将其科学表现出来。因为市场经济具有自发性、滞后性，商品价格信息并非集中形成，分散化、不透明是市场形成商品价格信息的典型特征。价格认定机构分布在全国各地，可以贴切地了解当地价格水平，发现商品价格的真实信息。价格认定机构的工作优势还体现在制度、规范、标准体系的完备性方面,相对齐全的工作制度、统一的工作标准、规范的工作流程不仅约束了价格认定裁量权，也在客观上使得价格认定结论在价格认定系统内部保持一致性。价格认定机构的系统性与制度规范标准的完备性相辅相成，系统化的机构能够凝神聚力研究搭建制度规范标准框架，体系化的制度规范标准进一步加强机构之间的协调凝聚力。价格认定复议复核、工作人员培训管理、复杂疑难课题研究无不受益于价格认定系统性优势，这时是点状分布的价格评估机构所不具备的。 除此之外，价格认定机构在工作保密性、兜底性、及时性也独具优势，较好的满足了价格认定的实践要求。如涉嫌刑事案件、涉嫌违纪违法案件肩负打击违法违纪和犯罪行为、保障人权方面，对价格认定保密性、及时性要求高。价格认定的公共服务属性意味着市场不能或不愿承担的价格评估活动，价格认定机构应当介入，在价格领域起到定纷止争的作用。 二、审视：价格评估机构能否承接价格认定 价格评估机构发展至今，已经完全具备从事价格认定的专业知识和业务能力。同时，叠加考虑价格领域“放管服”、事业单位固有的体制机制弊端、新一轮机构改革大潮，研究如何将价格认定放归市场并由符合条件的市场主体接过“价格认定”这一棒非常必要。虽然价格评估机构、资产评估机构和会计师事务所等价格评估市场主体在独立性、系统性、保密性、兜底性和及时性等方面缺少优势，但在工作灵活性、创新性、主动性方面别具一格，这背后的原因是市场主体逐利性驱动使然。随着价格评估行业职业操守、工作流程和规范的健全完善，这些价格评估机构的独立性、系统性以及保密性、及时性也在不断强化。不过因盈利性带来的社会公众信任度不足、自身系统性欠缺等问题，是价格评估机构从事价格认定必须面对和解决的问题。 （一）公众信任度不足。社会公众缺乏对价格评估机构信任的原因主要在于价格评估机构欠缺中立性，中立性不足根源在于价格评估机构追求盈利性，这也是价格认定机构“垄断”价格认定的重要原因。实行市场调节价的商品，商品价格呈现出围绕价值上下波动的趋势，经常出现价格不明或者价格有争议的情况。如何准确认定商品价格，既考验价格评估机构的专业能力，还考验其客观中立性。在委托方付费制度下，商品价格的高低影响乃至决定了价格评估机构的收费。特别是当价格评估结果被纪检监察机关、司法机关及行政机关作为定罪量刑、执法量纪或行政执法的依据时，深切影响到案件当事人的人身财产权益，无论是从上述公权力机关全力追责，还是从当事人逃避责任的角度考虑，价格评估机构都极有可能在利益面前丧失独立性。而且价格评估工作自身存在较大自由裁量权，商品的价格往往落在波动区间内，客观公正的出具市场中准价格，而不是极端价格，也需要价格评估机构坚守独立性。商品价格变动不居给价格评估机构提供了工作寻租的空间，与委托方的利益关系使价格评估机构存在被俘获的可能，价格认定市场化首先要解决价格评估机构中立性不足的问题。 价格评估机构追求盈利性也引发了另一问题，即工作积极性不高。作为市场竞争主体，盈利是价格评估机构要考虑的重要问题。就目前价格认定工作量和涉案金额来看，年均近百万件的价格认定事项和约三千亿元的涉案金额，对价格评估机构无疑非常具有吸引力。价格认定市场化后，以前由价格认定机构独占的价格认定事项将会转变为价格评估事项，潜在收益巨大。但是这种巨大的潜在收益是针对整个市场而言，涉嫌刑事案件价格认定事项中有相当一部分案件，其涉案商品金额微乎其微，这部分价格认定事项市场化之后，价格评估机构承接的意愿会很低，而这部分事项恰好关系到罪与非罪、罪轻罪重，可以说最重要的价格认定事项放归市场之后，可能面临工作成本与收益不成比例而没有机构去开展价格认定的问题。这也正是价格认定作为一项价格公共服务，与价格评估机构盈利性之间的冲突，价格认定市场化必须要妥善解决这个问题。 （二）自身缺乏系统性。价格评估机构缺乏系统性，侧重于指其机构在各地分布不均匀、不平衡的问题。至于可能存在的制度规范标准方面欠缺，可以通过移植价格认定既有规定予以补足。价格评估机构分布不均匀、不平衡是制约其承接价格认定的重要因素之一，价格认定之所以一直由各级政府价格主管部门设立的价格认定机构承担，部分原因是以为价格认定机构具有分布广、全覆盖的特点，能够保证即使是很偏远的地区，也可以申请得到价格认定公共服务。作为一项价格公共服务，保证公共服务的均等化是决定价格认定由何种主体承担的必要因素。更何况，纪检监察、司法和行政机关开展的涉嫌刑事案件、涉嫌纪检监察案件和涉及行政工作，关乎当事人的人身财产权益，价格认定结论又是上述机关办理案件的定案依据或关键证据，价格认定公共服务均等化的作用就此彰显。照此看来，偏远地区设立的价格认定机构，其运营成本很可能大于收益，难以保证价格评估实现全覆盖，如何发挥价格认定公共服务的功能让人深思。 三、设想：价格认定市场化探索的可行性研究 价格认定已经走过近30年历程，价格评估机构在专业知识和业务能力等方面，初具从事价格认定的基本条件。之所以迟迟没有将价格认定放归市场，重要原因之一是社会公众对价格评估机构的不信任，而这种不信任来自价格评估机构的逐利性。但是逐利性是市场主体的天然属性，价格认定市场化不能也不是去除价格评估机构的逐利性，而是要利用其逐利性积极的一面，并做好监督管理工作以克服其逐利性消极的一面。因此，可以考虑从价格评估机构的盈利属性上下功夫，通过完善制度设计的方式趋利避害。价格认定领域放权之后，价格认定机构更多的承担起宏观管理和服务职责，助力“放管服”后的价格认定工作有序运转，这也有利于实现价格认定机构融入发展改革系统。 （一）增进社会公众信任度。取信于社会公众，是价格认定结论发挥应有作用的前提。最大限度的消除价格评估机构盈利性对价格认定结论公正性的不当影响，是增进社会公众对价格评估机构信任的首要举措。一是加大行业监督管理力度。具体来说，首要任务是完善价格认定法律法规，目前价格认定法律法规处于严重缺位状态，关涉到定罪量刑、执法量纪、依法行政的价格认定，在没有法律法规依据的情况下平稳运行了近三十年。推动价格认定市场化，必须立法在先，通过规范评估行为、严格评估程序、明确法律责任的方式确保价格认定市场化之后健康有序运转。其次要加强执法检查，灵活运用互联网业务办理平台、数据采集平台生成的数据，采取定期检查和随机抽检、系统预警检查的方式，监督价格评估机构的价格认定工作。通过加大立法和监管力度，增强社会公众对价格评估机构的信任度，保证价格认定市场化的有序运转。 二是优化充实价格认定结论书。就价格认定工作的特点，在制度设计之外，优化价格认定结论书内容，可以增强社会公众对价格评估机构从事价格认定的可接受性和信任度。价格认定工作实践中，价格认定结论书说明理由部分的内容涵盖了实物查验、市场调查、听取意见等实质性工作环节，充足的理由说明能够增加价格认定结论透明度、可接受性、公正性和权威性，约束价格认定工作自由裁量权。价格认定市场化后可以从丰富结论书说明理由着手，以高质量的价格认定结论书赢得社会对价格认定结论的认可度。随着价格认定业务办理平台、数据采集平台的应用和完善，大部分常见价格认定事项可以实现价格认定结论自动生成，有必要在价格认定结论书中强制引用价格认定业务办理平台自动生成的价格认定数据，并对价格认定结论偏离价格认定数据的原因进行分析说明。 （二）保证公共服务均等化。价格认定应当是一项均等公共服务，即便放归市场，也必须保证价格认定公共服务能够均等。考虑到价格评估机构点状分布、力量薄弱等原因，有必要在价格认定“基础设施”、工作经费等方面提供帮助，将价格评估机构“扶上马、送一程”，同时担负提供价格认定服务供给的兜底作用。 一是加大“基础设施”供给力度。这里的“基础设施”既包括搭建统一互联互通的业务办理平台、数据采集平台，也包括制定工作制度规范标准。业务办理平台旨在通过统一规范的网络办公系统，实现价格认定工作的流程化、规范化，保障价格评估机构出具的价格认定结论客观准确。要求价格评估机构在统一的业务办理平台上办理价格认定业务，有助于管理机构随时查阅价格评估机构开展工作的情况，方便调取工作底档、实施即时监管。而数据采集平台的功能在于采集和筛选市场价格信息，解决商品价格信息分散化、不透明的问题，为社会提供商品中准价格信息，自动生成的商品中准价格信息也是检验价格评估机构出具的价格评估结论是否公正客观的标尺，可以增强社会公众对价格评估机构的信任度。并且互联网与市场经济的深度融合，打破了价格信息传递的时空限制，在市场自发形成价格的基础上解决了价格信息传播的分散性、不透明问题。互联网上的商品价格信息相对集中化、透明化，并且互联网自动生成的物品价格信息，交易量大、换手率高、时间跨度长，可以充分反映物品在市场上的真实价格信息。互联网生成的价格认定结论不仅有利于揭示商品价格的准确信息，提高工作效率，还能降低价格评估机构的工作成本，改变了以往认定商品价格完全依靠工作人员具体案件“田野调查”的方式。其次，制定工作制度规范标准是指通过制定科学规范的各项制度、行为规范、工作标准，实现用工作制度、工作程序约束价格评估自由裁量的问题，确保价格评估结果客观公正。 二是实施价格认定财政补助。作为价格公共服务，价格认定的职责是向社会提供基本价格信息，工作成本不是价格认定机构主要考虑的因素。但是如果价格认定放归市场主体承担，这些市场主体必须要自负盈亏，工作成本和收益是其必须要考虑的基本问题。在价格评估机构按照价格认定事项涉及金额收取费用的情况下，涉及金额较小的价格认定事项、价格认定事项较少的地区以及疑难复杂的价格认定事项，其收费难以覆盖价格评估机构运行的成本，毋宁说额外获得收益。为了提高价格评估机构从事价格认定工作的积极性，可以参照政府购买公共服务的方式，由财政按照价格评估机构的平均工作时间、评估事项数量、所处行政区域，对价格评估机构进行一定补助，以防价格评估机构不因个别事项无利可图而厚此薄彼、消极怠工。 三是价格认定机构兜底。为了保证价格评估机构能够提供均等化服务，可以为其提供财政补助。但是不可避免的是，一些偏远地区没有价格评估机构或者价格认定事项涉及金额过少而无人办理，价格认定机构必须提供价格认定服务。为此，价格认定市场化进程不能一刀切，必须要在了解当地价格评估了机构分布现状的基础上，因地制宜的试点推行。同时，价格围绕价值上下波动，价格评估机构从事价格认定的过程中，很可能出现两个或多个价格认定机构对同一价格认定事项出具的结论不一致，以及当事人对价格认定结论有异议等情况，这也是价格不明或价格有争议的体现。出现类似价格不明或有争议的问题时，价格认定机构应当介入，代表公权力机关发挥价格领域定纷止争“稳定器”的作用。 如今价格认定市场化已经不存在技术难题，特别是在价格工作持续实施“放管服”政策的背景下，交由市场主体开展价格认定，从专业知识、业务能力等方面完全具有可行性。真正存在的问题是价格评估机构能否获得社会公众足够信任，这也是价格认定市场化过程中最本质、最核心的问题。既往社会公众对价格评估机构的不信任，多源于价格评估机构追求盈利性目标与价格认定服务中立性、公正性相冲突的担忧。虽然逐利性是价格评估机构的内在属性，但是通过加大监管力度、完善价格认定“基础设施”、实施财政补助等方式，可以防范和减轻逐利性给价格评估机构中立性、公正性带来的负面影响。对于价格认定机构而言，价格认定市场化意味着价格认定职能逐渐放归市场，价格认定机构不再承担具体事项的价格认定职能，更加注重对价格认定“基础设施”、基本制度、工作流程的宏观设计，肩负价格认定的监督管理职责，而这种角色也是发展改革领域实施放管服的应有之意。推行价格认定“放管服”需要一定时间和制度设计，同时还需要外部条件的成熟，如了解价格评估机构的地区分布、人员结构等发展现状，摸清价格评估机构的能力和意愿，防止出现价格认定“空白期”。加快业务办理平台建设，实现办理价格认定的机构之间互联互通。出台顶层设计，合理划分不同层级价格认定机构的去留与监管权限，确保价格认定体制改革过程中思想不乱、工作不断。最后，价格认定市场化是一个系统性问题，不管是维持现状还是放归市场，价格认定公共服务的属性不可被忽视。 |
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