 陈振宇按 因水源保护而关闭正常经营的企业，需要在市民的饮水安全与企业合法利益保护之间寻求平衡。本案一方面对《水污染防治法》第59条中的“污染物”概念做了相对从宽的解释，认为排放“粉尘”也属于水源保护中的污染物，政府可以关闭企业以最大程度保护市民饮水安全；同时本案改变了行政机关将因环保政策调整关闭企业的行为作为行政处罚的处理，为企业获得合法补偿提供了前提条件。 水源保护区内可能影响水体的建设项目 应当关闭 陈振宇 上海市高级人民法院行政庭法官 裁判要旨 公司成立之后其所在区域被划为饮用水水源二级水源保护区，该公司从事生产所排放的粉尘等污染物可能会对水体产生影响的，县级以上政府有权责令关闭该建设项目。因环保政策调整关闭企业的不属于行政处罚，对被关闭企业应当给予补偿。 案 情 上诉人（原审原告）：上海勤辉混凝土有限公司。 被上诉人（原审被告）：上海市奉贤区人民政府。 上海勤辉混凝土有限公司（以下简称勤辉公司）成立于2006年2月13日，经营范围包括混凝土生产、加工、销售，位于黄浦江上游沿岸，该企业在生产过程中有一定量的粉尘排放。2010年3月23日，勤辉公司住所地暨实际生产经营地被划入上海市黄浦江上游饮用水水源二级保护区。2014年7月24日，上海市奉贤区环境保护局（以下简称奉贤环保局）对勤辉公司进行现场检查，发现勤辉公司正在进行混凝土生产。2014年8月18日，奉贤环保局向上海市奉贤区人民政府（以下简称奉贤区政府）作出请示，报请责令勤辉公司拆除关闭。2014年12月24日，奉贤区政府召开听证会，听取勤辉公司的意见。2015年2月9日，奉贤区政府以勤辉公司在饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造，生产过程中排放粉尘、噪声等污染物为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第五十九条第一款的规定，作出责令该公司关闭的行政处罚决定。 勤辉公司不服诉至法院，要求撤销该行政处罚决定。上海市第一中级人民法院一审认为，勤辉公司从事的利用混凝土搅拌站生产、加工、销售混凝土的建设项目具有排放废气等污染物的特征。属于水污染防治法第五十九条第一款规定的在二级饮用水水源保护区已建成排放污染物建设项目，奉贤区政府责令其关闭，事实认定清楚，适用法律正确，判决驳回勤辉公司的诉讼请求。勤辉公司不服，向上海市高级人民法院提上诉。 上诉人勤辉公司上诉称：水污染防治法第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”是指向水体排放废水、废气、废渣等污染物可能对水体产生影响的建设项目，上诉人不存在向水体排放污染物的行为，不属于水污染防治法规定的排放污染物的建设项目；被上诉人对关闭勤辉公司执法目的不适当，具有选择性执法，因为该区域的其他建设项目尚在正常生产；上诉人勤辉公司成立于水污染防治法以及生产经营地被划为饮用水水源二级保护区之前，不应适用相关的水源保护规范予以关闭。 被上诉人奉贤区政府辩称：勤辉公司生产混凝土过程中排放粉尘、噪音属于水污染防治法第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”，此处的污染物没有特指向水体排放的水污染物。勤辉公司属于饮用水水源二级保护区内已建成项目，按照水污染防治法第五十九条的规定，已建成项目也应当予以关闭。 审 判 上海市高级人民法院经二审认为：奉贤区政府接到区环保部门请示后召开听证会，在听取上诉人的陈述申辩后，作出被诉责令关闭决定并将决定书送达上诉人，行政程序正当、合法。 上诉人勤辉公司是从事混凝土生产、加工的企业，具备一定规模，上诉人所从事的预拌混凝土生产系水泥制品生产，具有粉尘排放的特征；在一般区域内，粉尘排放关涉大气污染，但上诉人的生产经营地所在区域被划入饮用水水源二级保护区，处于水源附近，难以排除大气粉尘落入水体并对水体产生影响的可能性。结合水污染防治法第一条有关保障饮用水安全的立法目的，排放污染物的建设项目还应包括排放大气污染物等可能对水体产生影响的其他污染物的建设项目。上诉人认为“排放污染物的建设项目”仅指向水体排放污染物的观点难以成立。奉贤区政府认定勤辉公司从事的混凝土制品制造属于“排放污染物的建设项目”，并无不当。 上诉人勤辉公司虽在水污染防治法修订并实施前即已存在，但其生产经营场所被划为饮用水水源二级保护区后，奉贤区政府按照水污染防治法第五十九条第一款对处于黄浦江上游饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目作出被诉行政行为，于法无悖，符合保护环境资源，防治水污染，保障饮用水安全和人民群众生命健康的法律基本精神。被上诉人应依据水污染防治法规定，进一步推进对饮用水水源保护区内排放污染物建设项目的处理和整治工作，既能有效保护人民群众的饮用水安全，亦可避免因水源保护需要而被先行关闭的企业对于行政执法目的的质疑。至于上诉人勤辉公司认为奉贤区政府执法目的不适当，具有选择性执法的情形，该主张缺乏证据，不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判。 评 析 2008年修订的水污染防治法明确国家建立饮用水水源保护区制度，该法第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”对水源保护区内已建排污项目的整治管理，一方面关系到水源保护，人民群众的饮用水安全；另一方面又涉及相关企业的切身利益以及企业员工的生计问题。法院在审理相关案件时需要依法处理平衡这两方面关系，两者的合法利益都要依法予以保护。 01 此处的责令关闭行为不属于行政处罚 本案中，奉贤区政府将本案所涉因国家采取新的水源保护政策而关闭企业的行为，视为一种行政处罚。行政处罚的首要特点是被处罚对象的行为要有违法性，本案中勤辉公司被关闭不是因为其生产过程中违反了国家规定的混凝土行业的一般排放标准，而是由于该公司所在地被划为饮用水水源二级保护区，导致了相关区域不允许存在任何排放污染物的建设项目。勤辉公司被关闭，是因为环保政策所导致，并且这一水源保护的环保政策在其设立企业当时是无法预见的，我国水源保护区制度建立是在该公司成立两年之后的2008年。据此，二审法院对于被诉行政行为的定性作出调整，认为对于饮用水水源保护区内已建成的排放污染物的建设项目进行关闭，是出于环境保护目的作出的行政决定，不属于行政处罚，这为该企业日后获得补偿提供了可能。该案例在2016年3月30日被评为全国环境保护行政案件十大典型案例（第二批），最高法院在总结本案的典型意义时专门提到“政府其后对因环保搬迁的企业应当依法给予合理补偿。”最高法院的这一表态也从侧面说明了本案中的“责令关闭”不是行政处罚，因为行政处罚中被责令关闭的企业是不可能获得补偿的。 02 关于认定勤辉公司属于排放污染物项目的理由 本案中，双方当事人对于勤辉公司系上海市黄浦江上游饮用水水源二级保护区内已建成的建设项目，生产项目包含混凝土搅拌站，生产过程中有相应粉尘排放,这两节事实没有异议。双方的争议焦点在于勤辉公司是否属于水污染防治法第五十九条第一款规定的“排放污染物的建设项目”，对此勤辉公司认为，该公司不存在向水体排放污染物的行为，不属于水污染防治法规定的排放污染物的建设项目；奉贤区政府则认为，此处的污染物没有特指向水体排放的水污染物，勤辉公司生产混凝土过程中排放粉尘、噪音的事实属于水污染防治法规定的排放污染物的建设项目。 二审法院从水污染防治法的立法目的出发，综合考虑了国家环保部门所作的一些解释性的复函以及十三五规划中明确要求“推进多污染综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划”的精神，对水污染防治法第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”认定把握两个要点：第一、排放的污染物不仅限于直接向水体排放污染物的项目；第二、排放的污染物具有对水体产生影响的可能性。从这两个要点出发，二审法院认为，上诉人所从事的预拌混凝土生产系水泥制品生产，具有粉尘排放的特征，处于水源附近，按常理大气粉尘具有落入水体并对水体产生影响的可能性，从现有证据看，这种可能性也难以排除。据此，二审法院认为奉贤区政府认定勤辉公司从事的混凝土制品制造属于“排放污染物的建设项目”，并无不当。同时，对于奉贤区政府将“噪音”作为污染物，是不予支持的，依据现有的证据和常识，不能得出噪音会对水体产生污染的可能性，“噪音”不属于水污染防治法第五十九条规定的“污染物”。 03 先行关闭不意味政府选择性执法 勤辉公司对被奉贤区政府的执法目的产生质疑，认为其具有选择性执法，因为该区域的其他建设项目尚在正常生产。对此，奉贤区政府在表示水源保护的工作在逐步推进中，向法院提交的对水源保护区内企业进行整治的行动计划显示勤辉公司被列入先行关闭的行列。同时，勤辉公司也没有提供可以证明奉贤区政府有选择性执法的确切证据。故，二审法院对于勤辉公司认为奉贤区政府执法目的不适当，具有选择性执法情形的主张，不予支持。当然，二审法院理解勤辉相关质疑的合理性，所以在文书中进一步指出，被上诉人应依据水污染防治法规定，进一步推进对饮用水水源保护区内排放污染物建设项目的处理和整治工作，既能有效保护人民群众的饮用水安全，亦可避免因水源保护需要而被先行关闭的企业对于行政执法目的的质疑。 04 关于勤辉公司利益保护的问题 勤辉公司利益保护有两个方面：一是程序性利益，二是实体性权利。就程序性利益，水污染防治法没有规定关闭的程序。行政机关参照行政处罚法的规定进行调查，召开听证会，保障了当事人的程序性权利。所以法院认为勤辉公司的程序性权利已经得以保护，被上诉人的执法程序合法、正当。 就实体性权利，有两个方面的表现：一是继续生产的问题。对此，水污染防治法并没有留给行政机关多少选择的空间，水污染防治法第五十九条明确，对于已建成的排放污染物有的项目应当予以关闭，法院也支持了行政机关的关闭决定。二是补偿问题。在无法继续生产的情况下就涉及补偿了，因勤辉公司在本案中没有提及补偿要求，法院未予处理，但勤辉公司因环保政策被关闭与因违法被关闭的情形不一致，应当获得合理的补偿。 案例索引 一审：（2015）沪一中行初字第36号 二审：（2016）沪行终47号 编辑 │ 汪 菲 关注庭前独角兽 |
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