试点产权改革 激活农村资本

近年来，县委、县政府按照“三年见成效、五年大发展”的要求，加快杨柳市级统筹城乡发展改革试点，创新机制体制，大胆试点探路，推进农村产权制度改革，初步实现产权登记规范化、市场交易化、资产资本化，率先为全市统筹城乡发展探索出可供借鉴与推广的样本。我们通过对杨柳试点区农村产权制度改革的深入调研，在分析总结成果的基础上，提出一些具体思考建议。
　　一、主要成效
2011年3月，为激活杨柳试点区资源市场，多元化、多渠道增加城乡居民收入，率先启动了农村产权制度改革试点工作。经过两年来的探索实践，初步完成了对5个行政村的“农村集体土地林权、农村宅基地使用权、农村房屋所有权”等“三权”的外业测量及公示工作，公示通过后将对权属所有者颁发权属证书。截止2012年11月，上述5个行政村涉及2100户确权登记发放农村建房用地使用证1500本、农村房屋产权所有证433本、农村集体林权证1850本。它标志着我县农村产权制度改革试点工作取得了重要成果。
　　1、试点探路，大胆实践。我县被列入市级城乡统筹建设试点县后，县委、县政府一直寻求统筹城乡发展突破性课题。随着杨柳试点区统筹城乡工作的不断深入开展，针对长期存在的城乡二元结构管理体制和城乡发展不平衡、农业基础薄弱、农村发展滞后、城乡居民收入差距大、农民拥有的土地使用权和房屋所有权等资产难以进入市场问题，率先试点推行了农村产权制度改革这一重大举措。通过确权登记农村集体土地林权、农村宅基地使用权、农村房屋所有权，在此基础上给城乡居民颁发经确权赋能的“三权”证书，从政策法规层面上固化产权人的合法权益，进一步激活了农村生产要素，实现农村资产效益最大化、权益最大化，极大地推动了统筹城乡发展。
　　2、落实责任，强化保障。一是组织保障。成立以杨柳指挥部正副指挥长为组长，各相关部门和城关镇主要负责人为成员的杨柳试点区农村产权制度改革领导小组，具体负责日常协调指导工作。二是政策保障。林业、国土、城建、房管等部门分别出台了“农村集体林权登记方案、农村房屋建设用地审批方案、农村房屋建设规划方案、农村房屋所有权登记方案”等文件，为推进试点区产权制度改革提供了政策支持。三是技术保障。通过实际测量，将房屋、土地的分布绘制成图，并在图中直接标注权利人、四至和属性，农户在登记资料上签字确认林地、宅基地、房屋等的面积和位置，健全产权档案资料。四是程序保障。在实践工作中形成了“成立工作机构、建立工作制度，户籍资料收集、入户摸底调查，外业测量工作、内业数据处理，公示审核、发证建档”的四步工作法，确保了产权改革平稳推进。
　　3、强化宣传，加大培训。为让广大群众全面了解农村产权制度改革的知识，各工作组深入试点区的各村、组、农户，向群众宣传讲解有关政策法规，答疑释惑、消除顾虑，调动他们的参与积极性，为加快产权改革步伐奠定了良好的群众基础。由于产权改革涉及面广，有较强的专业性和操作性，组织各职能部门抽调技术人员对工作组人员进行培训，确保了产权改革扎实开展。
　　4、确权赋能，还权于民。农村产权改革是以“还权赋能”、“农民自主”为核心，还财产权、赋发展能，让农村资源变成资本进入市场，让农民拥有发挥自主权的能力，真正实现了农民对资产拥有使用权、所有权、处置权，实现真正意义上的“当家作主”和与城市居民一样的“同证、同权”。因此，产权改革自始至终把主动权和决策权交给群众，对确权过程中入户财产调查和实测的结果进行评议，特别对存在异议、纷争的疑难案例进行甄别，并将评议结果作为确权的预案公示，与相关方面反复沟通，达成共识，充分尊重民意，发挥村民自治作用，真正体现了公开、公平、透明，把好政策落实好，把人民的大事办好。
　　5、金融创新，激活资本。金融机构创新信贷产品和服务方式，探索农村林地、农村房屋和宅基地抵押贷款，拓宽了农户融资渠道。县信用联社对试点区农户信用等级建档1917户，建档面93%，评级1834化，授信21560万元，农户存量贷款893户，贷款额3960万元；试点区农村房屋确权发证后，农户申请在信用联社房屋抵押贷款4户，累计发放贷款64万元。县人社局对试点区农户开辟创业就业小额信贷业务，累计发放小额贷款1156户，贷款金额8542万元。杨柳试点区产权改革与金融配套服务有机结合，使农村资源变资本成为现实，并为城乡发展提供有力地融资支撑。
　　二、存在问题
　　1、职能部门合力不够。试点区农村“三权”的确权登记工作归属于不同的职能部门负责开展，国土局负责集体建设用地使用权的确权登记，房管局负责房屋所有权的确权登记，城建局负责农民建房规划审批等，由于有关部门在入户调查和实地勘测过程中因分属不同职能，各自为战，分条块开展工作，工作进度不一、数据不统一、建档不规范，出现产权界定及家庭析产等矛盾问题，影响确权发证进度，造成有些农户不能按期领到证。
　　2、宣传培训深度不够。各工作组在宣传培训方面做了大量的工作，但从调研了解以及基层的实践证明，5个行政村少数农户仍然存在对产权改革认为“改不改一个样、有证无证一个样”，这些不正确的认识和消极的思想直接影响工作的整体推进。同时对农民的市场意识、资本意识、风险意识等培训不够，受调查的群众有大多数对拿到证后如何进入市场交易、信贷融资等发挥证件作用缺乏政策法规的理解，存在“拿着红本本” 观天望地，不知所为。
　　3、搭建融资平台不够。在调研中群众普遍渴望金融机构能够尽快认可“三权”，积极搭建产权人持“证”在金融机构融资贷款对接平台，真正实现资源变资本，资本促增收的后续发展动力。
4、配套政策不够完善。杨柳产权改革尚在试点摸索阶段，探路试水难免出现这样那样困难和问题，特别是确权发证后农村产权交易、土地征用补偿及退出土地的农民在就业、社会保障等相关配套政策亟待制定出台，以保证农民失地不失业，融入城市现代生活方式，变村民为市民，推进城镇化发展。
　　三、几点建议
　　1、建立部门联动推进机制。在县上的统一部署下，领导小组有效发挥组织领导、统筹协调、联合推进产权改革工作的作用。相关职能部门要加大政策宣传力度，做好宣传发动和答疑解惑工作，确保广大干部群众充分认识推进产改的必要性和重要性，掌握其基本原则和方针政策、工作流程，争取广大干部群众对产权改革工作的理解支持和广泛参与。从加快推进产权改革的角度出发，组织、人社、财政、国土、城建、房管、农林、卫生、计生、金融等职能部门，进一步解放思想，强化改革创新意识，深入研究相关法律和政策，寻求更多的法律和政策支持，提出确权改革的前瞻性、合法性和实用性的政策措施，制定深入推进农村产权制度改革配套文件，并围绕建立顺畅的农村产权流转机制、现代农业经营制度、社区公共管理服务机制、社区组织治理机制等创新性工作。
　　2、建立金融支持保障机制。资金短缺是影响城乡统筹发展的主要瓶颈，产权制度改革主要目的是盘活农村资源使其发挥最大经济效益，实现生产要素在城乡之间自由流动。因此，金融支持试点区改革是产权制度改革成败的关键。我县在试点区启动产权改革后，在县信用联社开启了农村“三权”抵押贷款业务，目前仅县联社一家已为少数户发放抵押贷款，发挥了金融市场和完善的配套服务功能。其他如工行、农行还尚未开辟抵押贷款业务。从产权改革成果转化的角度来看，金融要扩大农村产权的覆盖面，扩大农村抵押贷款规模，必须出台更多支持产权改革的金融信贷品种，才能满足日益发展的农村经济需要。建立风险补偿配套机制，增加银行系统开展金融支持的动力，由县上统筹建立农村产权抵押融资风险基金，规避金融机构担心的贷款损失，基金到期不能偿还债务的，可对贷款居民土地承包经营权、房屋所有权进行依法收购和拍卖，并配套出台农村产权抵押贷款的实施细则。
　　3、建立产权流转补偿机制。按照试点区部分农户已经或者将要放弃农村的某些产权的需要，建立对农民自愿放弃土地承包经营权的征用补偿机制和对农民自愿放弃宅基地换就业、换社保、换住房等机制，政府可以通过购买社会公益性岗位，为自愿放弃土地经营权、宅基地使用权的农民解决就业、安置住房、落实社保，为产权制度改革提供发展动力。
　　4、建立产权服务平台。农村产权交易平台是培育农村产权市场、盘活农村资源、实现资本、资源、技术等要素优化配置的重要手段。进一步整合行政资源，将有关机构服务窗口前移到试点区，实行一厅式办公、一站式服务，建立高效、运转顺畅的产权登记发证、土地流转信息、政策咨询、审批业务等综合功能为一体的农村产权服务平台。通过培育农村产权市场，鼓励和支持农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转、交易农村产权，让农民享有物权权益和家庭财产经营性收入，促进城乡生产要素合理流动，实现资本、资源、技术等要素优化配置，推动城乡统筹工作健康发展。