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重庆市人大内务司法委员会 关于社区矫正工作情况的调研报告  2017年7月31日 在市四届人大常委会第三十八次会议上 市人大常委会： 为协助做好常委会听取和审议市人民政府关于我市社区矫正工作报告的工作，6月6日至8日，市人大常委会张轩主任、张定宇副主任带领由部分市人大常委会组成人员、市人大专门委员会和常委会工作部门负责人、市人大代表组成的调研组，对我市社区矫正工作进行了调研。 调研组听取了市政府及相关部门关于社区矫正工作情况的汇报；赴渝北区、万州区、巫溪县召开座谈会听取了区县政府及相关部门的汇报，并实地察看了区县司法局矫正帮教管理中心和5个乡镇（街道）司法所。 现将调研情况报告如下。  一、我市社区矫正工作的 基本成效 2004年2月，我市社区矫正工作在涪陵、渝北、北碚3个区7个乡镇（街道）开始试点。2005年，我市被列为全国第二批试点省市。2008年，我市确定江津区、垫江县为全面推开的试点区县，其余区县（自治县）二分之一以上的乡镇街道开展试点。2009年，社区矫正工作在我市全面试行。 13年来，我市社区矫正工作从无到有，由点到面，有序推进，取得了良好的法律效果和社会效果，有效促进了社会和谐与稳定。主要表现在以下方面： （一）工作机制初步建立 一是构建组织领导体制。 全市建立了党委政府统一领导、司法行政部门组织实施、有关部门密切配合的社区矫正领导体制和工作机制，形成了市、区县、乡镇（街道）三级组织领导体系，推动了社区矫正工作开展。 二是建立考核体系。 2013年至2015年，市委、市政府将社区矫正工作作为社会治安综合治理和平安建设目标责任考核内容，纳入对区县党委政府的考核评价体系中，各区县党委政府也把社区矫正工作纳入了对乡镇（街道）的考核。万州区等区县还将社区矫正工作纳入了十三五规划。 三是相关单位积极履职。 市综治办、市高法院、市检察院、市公安局等单位加强与市司法局的沟通衔接，认真履行社区矫正工作职责；市编办对区县社区矫正机构建设加强指导；市民政局加强对社会组织参与社区矫正工作的支持；市人力社保局将社区矫正人员纳入大就业社保范畴通盘考虑并进行重点帮扶，促进其更好的融入社会。 （二）工作规范化程度逐渐提升 一是加强制度建设。 2014年市司法局会同市高法院、市检察院、市公安局出台了《重庆市社区矫正实施细则》，随后又相继出台《社区服刑人员档案管理办法》等8个规范性文件，形成了我市“1 8”社区矫正制度体系。渝北区、綦江区等部分区县还结合自身实际，出台了《渝北区社区矫正工作联席会议制度》《綦江区社区矫正执法审查规则》等配套制度。 二是严格落实制度。 在请销假、变更居住地、病情复查、违规行为警告、提请收监执行等诸多实际工作环节，严格按照相关法律、法规和规范性文件进行执法，严格遵照执行法定条件和程序。 三是强化执法监督。 2013年8月，市司法局在全市范围内开展了社区服刑人员档案评查活动，2016年10月中旬至11月初，市司法局组织开展了全市社区矫正执法检查，通过执法监督和检查，提高基层规范执法的意识和水平。市检察院通过在各区县司法局设立检察官办公室，对社区矫正工作开展监督。 （三）工作力量不断增强 一是加强机构建设。 市司法局和全市38个区县（自治县）司法局全部成立了社区矫正局，36个区县建立了矫正帮教管理服务中心。 二是加大经费投入。 市级财政转移支付到区县的社区矫正经费从2013年的1715万元，增加到2016年的1991万元，区县财政也积极跟进配套，初步实现了经费的动态增长。 三是增加工作人员。 2015、2016年，全市以政府购买服务的方式招聘社区矫正社会工作者1029名，基层工作力量不足的情况逐步缓解。 四是探索创新矫正方式。 渝北区等部分区县通过政府购买服务的方式，引入专业社会组织参与社区矫正，目前全市已有6个社工组织9072名社会志愿者参与社区矫正工作。市司法局在万州区、永川区开展试点，选派8名监狱、戒毒人民警察参与社区矫正工作。 （四）教育帮扶效果良好 一是重新犯罪率较低。 自2004年2月试点以来，截至2017年6月底，我市累计接收社区服刑人员94296人，累计解除矫正80522人，社区矫正期间累计重新犯罪人数183人，重新犯罪率0.19%，低于0.2%的全国平均水平。 二是积极开展帮困扶助工作。 市司法局针对社区服刑人员就业、就学、社会保障等方面的困难和需求，加强了与有关部门沟通协调，落实各种帮扶政策，及时开展临时帮扶救济活动，广泛开展职业教育和就业指导，近两年来累计技能培训6300人次，指导就业或就学1.4万人次，帮助社区服刑人员更好地融入社会。 二、我市社区矫正工作存在的 主要问题 近年来，我市社区矫正工作取得了较大成绩，但调研中发现，相关工作还存在一些困难和问题。主要表现在以下方面： （一）对社区矫正认识不足 一是社会认同度有待提升。 社区矫正制度作为非监禁刑罚执行方式，与群众心目中传统认知的对罪犯实行的监禁刑罚存在很大差别，部分群众对社区矫正意义不了解、制度不熟悉，对社区矫正人员存在忧虑、恐惧甚至排斥现象，有的企业也不愿意接受安置社区矫正人员。 二是政府及相关单位认识不统一。 在社区矫正工作事权应该归属市级还是区县的问题上，市财政局和部分区县政府认识不一致。在社区矫正工作衔接配合的部分具体细节上，如启动网上追逃的有关程序等，市级相关单位之间也存在一些意见分歧。 三是基层工作人员认识有待提高。 社区矫正工作需要面对服刑人员这一特殊群体，管理难度较大，一些基层工作人员认为社区矫正的执法手段有限，缺乏足够有效的强制措施，工作中底气不足，思想上存在畏难情绪。 （二）法制体系不够健全 一是我市地方立法进程需要加快。 《重庆市社区矫正条例》早在2013年就已纳入《市四届人大及其常委会立法规划》，今年再次列为市人大常委会年度立法计划的预备项目。由于上位法迟迟未能出台，而实际工作中又有一些问题亟需法律法规予以规范，有必要加强社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任等方面的立法调研，加快推进我市地方立法进程。 二是规范性文件有待完善。 目前我市的社区矫正，主要依据两高两部和市级层面的一系列规范性文件开展工作，对社区服刑人员监管和社区矫正程序等的规定尚不完善，一些操作层面的制度规定亦有欠缺，如居住地的界定、保外就医人员病情复查医院的资格确定、社区服刑人员被行政拘留的信息通报等问题，都缺乏明确规定，实际工作中难有遵循。 （三）工作机制有待完善 一是组织领导机制有待加强。 虽然我市社区矫正的领导体制和工作机制已经建立，但目前市级层面还缺少有效的组织领导和议事协调机构，职能部门没有建立联席会议制度，社区矫正工作的领导和统筹力度还有待进一步加强。 二是工作合力尚未完全形成。 社区矫正工作综合性强，涉及职能部门多，但实际工作中尚未形成有效的工作合力，相关职能部门之间法律文书的传递、人员的交接及监督管理等衔接上，还存在不到位、不合拍的现象。 三是缺少信息共享平台。 目前全市社区矫正工作没有信息共享平台，公、检、法、司机关获取社区服刑人员信息不能完全同步、一致，信息传递不够及时，容易出现接收、监管、处罚不到位的现象。 （四）监管教育仍需加强 一是监管制度没有完全执行到位。 调研中发现，职能部门没有严格落实脱管时间和收监执行的规定，现实中社区矫正服刑人员漏管脱管现象依然存在。2016年，我市检察机关开展集中清理活动，督促执行机关加大对历年来下落不明社区矫正服刑人员的清理纠正力度，共清理出应收监而未收监执行罪犯204人。截至今年6月，全市检察机关累计纠正社区服刑人员漏管脱管532人。 二是教育矫正效果有待提高。 实践中，部分社区矫正工作人员存在重监管轻矫正的思想，现阶段的工作也仅仅致力于将社区服刑人员“管起来”，没有站在完善社会治理体系、预防和减少重新犯罪、维护社会和谐稳定的高度来认识教育矫正的重要意义，对相关工作缺乏足够的重视。同时，教育矫正工作主要由基层司法所工作人员承担，工作力量薄弱，社区矫正学习内容较为单一，个性化矫正方案不够突出，对社区服刑人员的教育效果不够理想。 三是帮困扶助仍需加强。 帮困扶助工作直接关系到社区服刑人员能否平稳融入社会，是提升社区矫正实施效果的重要保障。但当前，我市对社区服刑人员的社会救助、职业教育、就业指导等帮扶措施针对性不强，社会力量参与帮扶的深度和广度不够，社区服刑人员重新就业、亲情维护、社会适应与心理健康等方面的帮扶亟需加强。 （五）保障力量亟待加强 一是社区矫正工作力量薄弱。 2014年，市政府第60次常务会议要求通过政府购买服务的方式，聘用1000名工作人员从事社区矫正辅助工作。目前，全市已招聘社区矫正社会工作人员1029名。但由于待遇偏低，难以招聘到专业水准较高的人才，且由于人员流动性较大，不利于工作经验的积累和业务水平的提高，导致整支队伍专业素质难以提升。同时，部分社区矫正工作人员还被调整到其它工作岗位，更加加剧了基层工作力量的不足。 二是社区矫正工作人员经费尚未落实。 为落实2014年市政府第60次常务会议精神，市财政局、市司法局联合下发了《关于购买社区矫正社会工作者的通知》（渝司发〔2015〕43号），明确政府购买社区矫正社会工作人员经费由市级财政根据各区县实际购买人数给予奖补，其薪酬参照当地购买专职消防队服务人员的标准确定。但调研中了解到，市财政对各区县的具体奖补政策尚未兑现。 三、关于加强和改进社区矫正工作 建议 针对调研中发现的突出问题，立足推动问题解决，建议下一步要着力加强和改进以下几个方面的工作： （一）加强宣传培训，提高思想认识 社区矫正是贯彻落实宽严相济刑事政策的重要举措，是实践社会治理创新的有效方式，对预防和减少犯罪，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。建议： 一是广泛开展宣传。 将社区矫正作为全民普法的重要内容，充分利用电视、广播、网络、微信等媒体，广泛宣传刑事政策和法律规定，让广大群众逐渐了解并认同社区矫正制度，让社会理解和支持社区矫正工作。 二是加强培训力度。 针对社区矫正工作队伍，加大社区矫正相关法律法规和规范性文件的培训力度，提升对社区矫正工作的认识高度和重视程度，增强业务能力和制度落实意识，促进职能部门之间对有争议的问题达成共识。 （二）强化制度建设，健全法制体系 一是为国家立法提出意见建议。 随着刑罚理念的不断发展，司法改革推动刑事审判被告人认罪认罚从宽制度落地，刑罚轻刑化、社会化的趋向日益明确，社区矫正的适用人群必然扩大，亟需从法律层面解决社区矫正制度中的一些重大问题。建议市人大常委会采取适当方式，向全国人大反馈我市社区矫正工作的情况及立法意见和建议，为社区矫正法的制定建言献策。 二是加快推进我市地方立法。 由于上位法年内即将提请审议，建议市政府结合此次市人大常委会审议意见的整改落实工作，开展我市地方立法的前期调研，做好立法研判，为我市条例的制定奠定良好基础。 三是完善相关配套制度。 加强规章和规范性文件等配套制度的建设，进一步健全我市社区矫正制度体系，使我市社区矫正工作各个环节都有法可依，依制可循。 （三）完善工作机制，形成工作合力 一是加强组织领导。 建议市级层面建立社区矫正工作的领导协调机制，充分发挥统筹和协调作用。同时，建立成员单位联席会议制度，推动我市社区矫正工作中的一些实际问题得到解决。各区县也应建立相应的议事协调机制，切实加强对社区矫正工作的组织领导。 二是强化部门衔接。 严格落实两院两部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》（司发通〔2016〕88号），完善衔接配合机制，形成工作合力，切实解决当前工作中存在的脱漏管认定不一致、未按新要求执行网上追逃、未按规定执行法院的收监裁定等实际问题。 三是建立社区矫正信息共享平台。 通过该平台，使公检法司机关能够及时查阅、流转和处理社区矫正工作信息，实现情况互通、信息共享，确保社区矫正各环节工作及时有效衔接。 （四）提升工作水平，增强工作实效 一是提高社会调查质量。 作为司法审判的重要参考，司法行政机关要严格按规定开展社会调查，强化对被告人社会危害性的调查评估，注重听取被告人家庭、单位、村（居）委会等的意见和建议，按期提交真实可信的调查报告。 二是加强监督管理。 进一步规范社区矫正工作档案、执行档案，严格按照社区服刑人员报告、外出审批、居住地变更审批等规定，加强对社区服刑人员的监管和考核，严防脱管、漏管。同时，检察机关应切实加强社区矫正法律监督工作。 三是提升教育矫正水平。 强化分类矫正措施的落实，尤其对未成年服刑人员的帮教要立足关爱、挽救、感化，要严格执行相关法律规定。丰富社区学习内容，制定更具个性化的矫正方案，充分发挥基层矫正小组的作用，建立教育矫正效果长期跟踪评价制度。 四是进一步落实帮扶政策。 为符合条件的社区服刑人员落实低保、临时救助等措施，积极组织开展职业培训、就业指导，帮助其尽可能实现就业上岗，促进其正常地融入社会。 五是积极引导社会组织参与社区矫正工作。 要高度重视社会组织在社区矫正中的作用，通过政府购买服务等方式，吸引更多的社会组织和志愿者参与社区矫正工作，并提高社会组织承接社区矫正工作的专业水平。 （五）加强保障力度，建立长效机制 一是落实现行政策。 按照2014年市政府第60次常务会议精神，落实政府购买社区矫正工作人员经费，以稳定社区矫正社会工作者队伍。 二是加大财政投入。 当前我市社区矫正工作力量总体上还比较薄弱，难以满足监督管理、教育矫正、适应性帮扶等各项工作的具体要求，有必要进一步加强财政支持力度，增加政府购买服务经费和场所建设、装备采购等日常运营经费。同时，要进一步研究论证，建立更科学的社区矫正工作保障机制，使经费投入与社区服刑人员的动态增长相适应，并适当向财政基础较弱的边远地区倾斜。 三是加强队伍建设。 增加政府购买社区矫正工作人员的数量，提高工作人员待遇，并加强矫正工作实务和教育学、心理学等专业知识的培训，提升队伍的业务能力和专业水平。 |
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