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《环境保护税法》于今年1月1日正式开征。这是我国绿色税制建设的重大突破，意味着税收手段将充分运用于企业污染减排行为的调控。随着环保税法的出台，一系列配套政策开始推进，为确保征管工作顺利实施，很多地方也积极开展税收方案的制定等落实工作。但同时，环保税在实施过程中出现了征管机制不完善、征缴保障弱、环保复核要求不明确等问题，需尽快通过改革予以解决。

环保税开始发挥污染减排调控功能

多套配套政策出台为环保税征管工作开展提供保障。2018年4月1日至18日是环保税的第一个征期，全国共有24.46万户纳税人完成申报，共计申报应纳税额66.6亿元，实际应征税额44.6亿元，扣除减免近1/3，初步体现了环保税的积极调控作用。

地方也在积极推进税收征管工作。出台的环保税相关政策主要分为两类，一类是关于税额标准、排放口应税污染物项目数，由各省通过人民代表大会常务委员会审议的方式确定；另一类主要是环保税的征收管理规定，各省均在4月1日第一个征期开始之前发布相关文件，如《北京市环境保护税核定计算暂行办法》《河北省环境保护税核定征收管理办法》等，做好地方环保税征收的准备工作。

地方税额标准可粗略分为三个类别。在第一个征期前，各地制定的税额标准呈现三个梯队。第一梯队为京津冀及周边省份，对大气污染物和水污染物确定了较高的具体适用税额。第二梯队为浙江、湖北、湖南、广东、广西和西南地区的贵州、云南等省(自治区)，这些省份制定的税额标准均略高于环保税法规定的最低税额。第三梯队为辽宁、吉林、安徽、福建、江西、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等省（自治区），仍按环保税法确定的最低限额征收。

地方税率标准变化总体上对行业影响不大。第一、二梯队中的多数省份在环保税改革前就已提高排污费标准，这些地方的环保税税率标准较改革前的排污费费率标准提高不多。

环保税对企业负担不大。从2015年数据来看，排污收费额为173亿元，仅占当年规模以上工业收入比重的0.02%。实施环保税后，尽管一些地方提高了税额标准，但同时环保税法还设置了两档税收优惠政策来激励企业提高减排绩效。

一些排放绩效高的企业享受到了减税优惠。以河北唐山市为例，在首个征期，唐山全市共1799户环保税纳税人申报税款13675.54万元，其中涉及减免税256户，减免税金额合计7081.95万元。其中钢铁、发电、焦化、水泥、化工等重点行业第一季度申报户数1703户，申报税额13449.69万元，其中230户享受税收减免，减免税额5937.46万元。

也有一些企业通过提高减排绩效大幅度降低了应税税额。以重庆珞璜电厂为例，重庆珞璜电厂平均每年缴纳的排污费大约1000万元左右。费改税后，由于重庆市执行的环保税大气污染物税额标准为每污染当量2.4元，较原排污费征收标准提高一倍。珞璜电厂通过更新节能减排设备和改进工艺，对既有的6台发电机组全部实施了超低排放改造。今年第一季度，该电厂二氧化硫、氮氧化物和烟尘三大主要污染物排放量，较去年同期分别下降了92.7%、78.6%和81.1%，应税大气污染物排放总量下降八成以上，应纳税额大幅降低，缴纳环保税约75万元，环保改造带来的税负降幅高达70%。

税收征管能力建设有待进一步完善

一些地方涉税人员能力建设未跟上。环保税以排放应税污染物为征税对象，计税依据与其他税种不同，专业技术性强、征收管理特殊且复杂。新税种开征，纳税人在具体税额计算、纳税申报、减免税优惠等方面不熟悉，同样环保税开征对基层税务机关人员专业能力也提出了要求。虽然针对此种情况，各地都开展了一系列涉及到纳税人和税务机关基层人员的培训，提高他们对环保税的认识，保障环保税首个征期的平稳过渡，但由于范围广、任务重，一些地区能力建设不到位，给环保税的申报、征收造成了一定困难。

部分地方污染物抽样测算方法标准未出台。根据环保税法及其实施条例的规定，应税污染物排放量有四种核算方法。目前浙江、四川、湖北等省出台了抽样测算方法，但很多仅为试行方案，且仍有部分省份未出台应税污染物抽样测算方法标准，这会阻碍环保税的征收。

环保复核要求不明确。按照环保税法规定，税务机关发现纳税人的纳税申报数据资料异常，或者纳税人未按照规定期限办理纳税申报的，可以提请环境保护主管部门进行复核，环境保护主管部门应当自收到税务机关的数据资料之日起15日内向税务机关出具复核意见。税务机关应当按照环境保护主管部门复核的数据资料调整纳税人的应纳税额。

其中，数据异常主要有两种情况：一是纳税人当期申报的应税污染物排放量与上一年同期相比明显偏低，且无正当理由；二是纳税人单位产品污染物排放量与同类型纳税人相比明显偏低，且无正当理由。但该规定不够具体，如何界定“明显”的范围？何为“正当理由”？复核通知书里具体载明哪些事项？这些需进一步明确。

一些地方的环保投入保障难。费改税前，征收的排污费是专款专用，即全部用于环境保护目的。一些欠发达地区财政压力大，环保投入不足，则将环保能力建设和部分人力开支以项目的形式纳入排污收费资金使用条目，部分欠发达地区更是有一半的工作经费来源于排污费。排污费收入对基层环保投入保障非常重要，在排污费改税之后，税收收入将纳入一般财政预算，这对地方环保投入保障是一个挑战。

环保部门的征管职能要求不明确。环保税确定的征管机制是“税务征管、企业申报、环保监测、信息共享、协作共治”。征收部门由环保部门调为税务机关，其中环保部门的职能定位是协作。虽然2017年7月，原环境保护部已经和国家税务总局签署《环境保护税征管协作机制备忘录》，明确了七大类工作任务的职能分工，但在细致层面上还没有进行清楚的界定，例如共享平台如何建设和运行、环保部门应该如何应用好税务部门的数据进行环保执法等。

征缴水平还需要进一步提高。从征收情况来看，第一季度实际应征税额44.6亿元，与预期差距较大，可能存在一定的税额缺口。主要有两方面的原因：第一，申报数据准确性不足。目前环保税是企业自主申报，但有些企业申报思维未转变，出现了直接以之前环保局核定的排污费结果申报，导致数据不准确的现象。第二，固废方面研究不足。之前未征收一般固体废物排污费，导致固废方面的监管、测量等研究不足，与固废相关的一些概念如其他固体废物范围、贮存和处置的界定等没有明确，可能会影响固废方面环保税的征管。

税制设计有待完善。比如征税范围过窄，特别是将二氧化碳、污染型产品、挥发性有机物、建筑噪声等对环境质量影响很大的污染源排除在征税范围外，削弱了环保税调控相关方环境行为的作用。从长远看，为应对温室效应、缓解全球变暖趋势，应当将二氧化碳纳入环保税征税范围。就建筑噪声而言，原有的排污费将建筑工地超标噪声纳入征收范围，但环保费改税之后却将其排除在外，有悖环保税的“污染付费”原则。

谋划环保税下一步改革

推动各地实施环境质量达标的税额标准。环保税设定的最低税额标准远低于企业污染排放造成的环境损害成本，目前大部分地区税额标准提高幅度不大，不利于体现环保税内化企业外部成本的作用。各地可根据环境质量改善目标要求、产业结构调整需要、环境承载能力水平、污染物排放状况、环境经济社会发展目标，系统开展科学研究，尽早提出环保税税额标准调整时间表，协同强化监管以提高环保税收，这不仅可以更好地发挥环保税在阶段性环境质量改善达标中的作用，也可以在一定程度上发挥筹集资金的作用，缓解地方财政压力。

环保部门充分做好协征分工。《环境保护税征管协作机制备忘录》中的七大类工作任务的职能分工，目前环保部门已经完成了如发布环境保护税征管技术规范，设计环保税纳税申报表等表证单书，共同组织开展税法宣传、业务培训和纳税辅导等前期工作，还有一些如开发建设税收征管系统和涉税信息共享平台等正在开展中。应加快开展跟踪调查评估及相关研究，及时制定和发布相关配套办法，明确细化完善环保部门的职责，强化环保部门与税务部门的协调和征管配合。

推进开展第三方纳税服务和固废征管研究。环保税申报过程涉及企业的生产、原材料的消耗、污染物的排放和监测等，专业性比较强，目前是纳税人自主核算和申报，容易产生遗漏现象。应当制定政策鼓励和推进第三方市场机构承接环保税的检测服务、排放量计算以及其他纳税征管服务，通过市场化机制提高监测效率及准度，解决测算不准引起申报困难等问题。同时加强对固废的研究，统一固废的产排污系数、监测技术、责任界定等，明确相关概念，必要时出台相应准则明确标准及惩罚措施以强化执行力度，降低遗税漏税的可能性。  

加强涉税人员的专业技术培训。针对税务、环保部门和纳税企业的环保税相关人员在第一个征期中出现的问题，有针对性地组织一系列环保税征缴培训，包括纳税申报材料初审、申报材料比对、申报材料复核与现场监测、企业申报材料编制与准备等，强化相关人员的薄弱项，提高环保税征管人员、复核人员、监测人员、纳税申报人员整体素质。

尽快出台并完善污染物抽样测算方法。部分地方污染物抽样测算方法处于试行阶段，仍有部分地方抽样测算方法未出台，不利于环保税征管整体工作的推进。各地应根据首个征期的经验，出台并完善诸如《环境保护税应税污染物排放量抽样测算方法》的标准文件，规范统一当地各污染物的测算方法、认定尺度、取值标准等，加强对各地环保税征收的指导。

界定“异常”的标准。一些基层征管部门对“异常”的认识不一致，理解存在偏差。“异常”不会是常态，送交环保部门复核的，肯定是少数，否则税收征管难免陷入混乱。提请复核，需要税务机关首先识别出“异常”，而识别“异常”，不只需要较强的专业知识，更重要的是有明确的标准，界定何为“异常”。目前亟须制定出更为细致的规范，明确“异常”的具体界限及对于“异常”的处理办法。例如明确“异常”时是按纳税人的申报数据先预征税款，还是待提请环保部门复核后，再根据环保部门的复核数据进行征税等。

谋划推进环保税二次改革。通过深入研究和广泛调查，科学调整环保税税制设计。对于征税范围，应当按照“宽税基、广覆盖”的原则将一般的有损环境的产品和行为尽量纳入征税范围。对二氧化碳、挥发性有机物、建筑噪声、污染性产品、生态损害行为等考虑尽快开展研究，为环保税二次改革做好计划技术储备，待将来条件成熟，逐步扩大征收范围，构建完善的环保税税制制度。

（作者单位：生态环境部环境规划院环境保护税研究中心）