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新时代检察机关法律监督职能的实现方式 作者简介：高建，长沙市纪委市监委驻市人民检察院纪检监察组干部； 徐平，长沙市芙蓉区人民检察院公诉科干部 2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案》《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）相继通过，在保持检察机关法律监督职能不变的同时，从宪法和法律层面将检察机关行使的职务犯罪侦查权划转给新组建的监察委员会。历时两年的监察体制改革经验实现法律化。 一直以来，职务犯罪侦查权被视为检察机关履行法律监督职能的“拳头”，甚至有论者表示职务犯罪侦查权的划转是检察机关边缘化的开始。不可否认，职务犯罪侦查权具有处置问题线索直接、处置结果威慑度高等特点，是检察机关履行法律监督职能的“利器”，但是，职权被划转即认为检察机关被边缘化甚至丧失法律监督职能，这是一种错误观念。 一是没有正确认识公权力的人民属性。在全面深化改革的进程中，国家职权甚至国家机构的“并、转”以优化职权配置、为公众提供更为优质的公共服务为目标，如果改革朝着这样的目标迈进，就不能因公权被划转而形成机构被边缘化的心理误区，毕竟权力姓“公”不姓“私”。 二是没有正确认识检察机关法律监督职能与职权的关系。职能指人、事物、机构应有的作用；职权指职务范围以内的权力。从概念分析，职能是职权的上位概念。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，人民检察院是国家的法律监督机关，这是对检察机关的职能界定。同时，《宪法》规定，人民检察院按照法律规定独立行使检察权，检察权即检察机关的职权。人民检察院设置侦查监督厅（处、科）、刑事执行检察厅（处、科）、民事行政检察厅（处、科）等内设机构履行不同的检察职权，这些检察职权都是法律监督职能的重要组成部分，不能因职务犯罪侦查职权的划转而忽视甚至不履行其他重要的检察职权。 新时代，围绕法律监督职能授权的检察权发生了较大变化，本文从刑事、行政与民事三大领域入手，全面分析宪法法律赋予检察机关的检察权。 第一，法律监督职能以刑事检察权为核心。 除侦查权外，检察机关依法行使的其它刑事检察权保持了延续性，已经构筑较为健全的履责机制。 侦查权。《宪法》《监察法》将涉嫌贪污贿赂、失职渎职等88个罪名的职务犯罪调查权赋予监察委员会，国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪将继续由检察机关行使，该项规定也为正在征求意见的《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》所确认。 《监察法》第四十七条第三款规定：“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。” 《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百七十一条第二款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”。据此，补充证据阶段，无论监察机关调查还是公安机关侦查的案件，职权行使的主动权掌握在检察机关手中，检察机关可以结合实际情况决定补充调查或侦查的主体。 检察机关是否仍有能力履行法律赋予的侦查职权呢？1979年《刑事诉讼法》即确定检察机关为职务犯罪侦查机关，虽然反贪、反渎及职务预防干警转隶至监察委员会，检察机关有侦查经验的干警人数有限且分散在各部门，但是检察机关累积了丰富的侦查经验、建立了完备的侦查制度，只要整合现有的侦查资源或培养侦查力量，检察机关就能较好地履行侦查职权。 侦查监督权。侦查监督权包含立案监督、侦查活动监督和审查批捕等检察权。 《刑事诉讼法》及2010年7月26日印发的《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》明确规定检察机关的立案监督范围为公安机关应当立案而不立案、不应立案而立案的情形，从制度层面实现了立案监督全覆盖。 《刑事诉讼法》第七十八条规定“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。” 《刑事诉讼法》第九十八条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。” 前述规定表明，检察机关作出是否批准逮捕决定时，不仅仅是通过在案证据评估逮捕犯罪嫌疑人的必要性，还要监督公安机关的侦查行为，审查取证程序是否合法、采取的强制措施是否合理，及时纠正违法侦查行为。当然，人民法院也有权决定是否逮捕未羁押的被告人，主要考量因素是逃逸风险、人身危险性，根本目的在于保证审判活动的正常推进。司法实践中，人民法院决定逮捕的数量占逮捕的比例极小，逮捕措施主要由检察机关批准适用，由其履行侦查活动监督、强制措施监督等职权。2016年，检察机关督促侦查机关立案14650件，追加逮捕、追加起诉43960人，监督纠正违法取证、违法适用强制措施、刑讯逼供等侦查活动违法情形34230件次，侦查监督成效显著。 公诉权。《刑事诉讼法》第一百六十七条规定“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”无论是监察委员会、公安机关还是检察机关侦查部门调查或侦查终结的案件都必须由检察机关公诉部门审查、监督，符合提起公诉条件的，方能移送人民法院审判。 值得一提的是，监察体制改革后，部分地区地区建立了职务犯罪检察部，如湖南省人民检察院，集中统一行使检察环节职务犯罪案件的刑事立案、决定采取强制措施、审查起诉和提起公诉等刑事检察权，打破了刑事检察权行使的部门界限，由多个部门共同行使某类检察权，对检察机关、检察官职权行使的专业化提出了新的要求，应逐步朝精细化发现发展。 抗诉权。《刑事诉讼法》第二百一十七条规定“地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审的判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。”《刑事诉讼法》第二百四十三条第三款规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。” 公诉人出庭支持公诉、受理公民的控告申诉、受理公诉案件被害人抗诉请求等检察活动都是抗诉线索来源的重要渠道，是否启动抗诉程序，检察机关需要综合分析证据，判断已生效裁判是否确有错误。 刑事执行监督权。刑事执行监督的监督事项包括刑罚执行及变更执行情况、羁押场所（看守所、监狱）履职情况等犯罪嫌疑人、被告人、罪犯被限制、剥夺人身自由期间的刑事执法活动。如，《刑事诉讼法》第二百五十五条、二百五十六条规定了监外执行的决定程序、监外执行的监督程序；《刑事诉讼法》第二百六十三条规定对减刑、假释的监督程序；《刑事诉讼法》第二百六十五条规定刑罚执行的监督程序。 检察机关主要通过以下两个途径履行上述监督职权： 一是执法机关遵循法律规定的监督制约机制主动提供监督线索。如，“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。” 二是检察机关将监督“触角”延伸至执法办公场所。如，在看守所、监狱设立派驻检察室，“零距离”监督执法办案人员的履责行为，直接受理在押人员的举报投诉。2017年，各级检察机关对提请“减假暂”不符合法定条件或程序，以及裁定或决定不当的，监督纠正11.8万人，监督力度较大。 第二，法律监督职能以行政检察权为突破点。 行政检察权包含的检察建议权、行政强制措施法律监督权、行政公益诉讼权都是近几年法律赋予的新职权，需要检察机关在法律监督中不断探索履责方式。 1.检察建议权。2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。……”第九十三条第三款规定“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。” 检察机关向行政机关提出检察建议的前提是，行政机关不行使或违法行使职权，并且导致国家利益或社会公共利益受到侵害。2009年11月13日施行的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第八条第一款规定“人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。”前述规范性文件规定的检察建议权具有一定的制约性，至少收到检察建议书的行政机关或人民法院应当认真落实、回复。2015年7月至2016年9月底，公益诉讼试点期间，试点地区检察机关发现行政公益案件线索数2355件，采用诉前程序即提出检察建议的方式办结1668件，办结率为70.83%，因此，检察建议对快速解决行政机关不正确履职问题有积极作用。 我们也应清晰地看到，在我国行政架构中，履行行政职能的部门较多，检察机关通过案件办理、群众投诉、媒体报道等渠道获取的行政机关履行职能的信息有限，同时，该类信息也许不能直接指向行政机关的履责过程，属于间接性信息，检察机关对行政机关开展法律监督难度较大。近年来，检察机关加快推进向行政机关派驻检察室的改革进程，向环保局、市场监督管理局等对民生影响较大的行政部门派驻检察室，尝试直接监督行政执法、行政许可等履责行为，受检察人数限制，此类改革并未全面铺开，需要进一步探索监督方式。 2.行政强制措施法律监督权。2015年1月29日最高人民检察院印发《最高人民检察院关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》规定“29.建立对涉及公民人身、财产权益行政强制措施开展法律监督的范围和方式，……，重点围绕行政机关滥用行政强制措施，违反法定程序、超范围、超时限采取行政强制措施，侵犯公民人身、财产权益等问题，……。” 行政强制措施属于行政行为的组成部分，检察机关单独探索对强制行为的监督方式，基于强制行为影响权益的直接性、深刻性，甚至有不可逆转性。目前，对行政强制措施的法律监督机制尚未形成可以普遍推广的监督机制，主要依靠派驻检察室履行监督职责中发现违法适用强制措施的行为，成效不彰，需要进一步探索。 3.公益诉讼权。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，……。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 公益诉讼是诉讼主体缺位的情况下，检察机关以法律监督机关的身份自动补位以弥补受损的公共利益，督促行政机关依法履职。督促行政机关依法履职的首选方式为提出检察建议，当行政机关仍不正确履行职责时，检察机关应依法向人民法院提起公益诉讼。2017年1月4日，最高人民检察院发布首批公益诉讼指导性案例，其中包括“湖北省十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局”等3个行政公益诉讼案例，案件线索来源为职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察中发现，可以肯定，行政公益诉讼机制日趋成熟。 需要指出的是，生态环境保护、食品药品安全等领域的专业性较强，现有的人才储备难以有效应对实践难题，需要加强专业领域的人才培养。 4.抗诉权。《行政诉讼法》第十一条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第九十三条规定，最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院、地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，最高人民检察院、上级人民检察院应当提出抗诉，地方各级人民检察院可以提出检察建议也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。 检察机关在行政诉讼活动中行使审判监督权，监督对象包括人民法院和行政机关，目标是监督人民法院依法审理案件，保护原告合法权益。2015年5月1日，最高人民法院推行立案登记制度改革以来，各级法院审结的一审行政案件从2014年的19.9万件上升至2017年的91.3万件，在检察机关不直接参与行政诉讼活动的情况下，检察机关履行审判监督职权的职责重大，任务也异常艰巨，需进一步优化行政案件的审判监督机制。 第三，法律监督职能以民事检察权为延伸点。 2017年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）保留了执行监督权、支持起诉权等传统民事检察权，新增民事公益诉讼权。 1.抗诉权、检察建议权。《民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第二百零八条规定，最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院、各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，最高人民检察院、上级人民检察院应当提出抗诉，地方各级人民检察院可以提出检察建议也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。 民事判决、裁定体量庞大，检察机关无法对个案逐一予以监督，启动检察建议、抗诉程序主要依赖当事人向检察机关民事行政部门提出申请，检察机关再作出决定。检察权属于主动性权力，而民事抗诉的启动主要依靠当事人提供线索，检察机关审查线索后再作出决定，权力的行使略显被动，因此，检察机关应进一步探索行使民事抗诉权的实现机制。 2.公益诉讼权。《民事诉讼法》第五十五条第二款规定“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。” 检察机关行使民事公益诉讼权的前提是，无法律规定的诉讼主体或这些主体未提起诉讼，为了救济受损的权益，检察机关依法向人民法院起诉。2018年最高人民检察院工作报告的数据显示，2017年各级检察机关办理食品药品领域公益诉讼731件。《国家食品药品监督管理总局2017年政府信息公开工作年度报告》指出，2017年共发布国家药品抽检通告46期，公布了1107批次不合格药品及相关企业和单位信息。诚然，检察机关不需要对公布的各类不合格药品提起公益诉讼，但是，国家食品药品监督管理总局公布的数据表明，因使用不合格食品药品而权益受损的案件数远远地超出了检察机关提起公益诉讼的案件数，检察机关在民事公益诉讼领域大有可为空间。 前文从刑事、行政、民事领域对检察机关的主要职权进行了剖析，可以得出的结论是，检察机关的法律监督范围囊括了审判机关、行政机关外部履责的全过程及部分市场活动，是名副其实的法律监督机关而非刑事公诉机关。 通过对比司法统计数据与行政机关政府信息公开报告，检察机关在部分领域尚未充分履行法律监督职能，需要不断强化履责能力填补监督空白。 在监察体制改革背景下，强调进一步强化检察机关的法律监督职能是否与监察委员会的职能冲突，或者因法律监督的强化干预其他机关正常履责。答案是否定的。 一是检察机关的法律监督与监察委员会监督的切入点不同。检察机关行使的抗诉、检察建议、公益诉讼、公诉、刑事执行监督等检察权监督的重点是行为，而非实施该行为的主体。《监察法》第十五条规定，监察机关对六类人员进行监察，监察的重点是实施了职务违法、职务犯罪行为的特定主体。在监督重点方面，检察机关与监察机关属于两条平行线，当检察机关发现特定主体的职务违法、职务犯罪行为时，检察机关应当按照干部管理权限将问题线索移送至监察委员会，由监察委员会对问题线索予以调查、处置，因此，在履行监督职责方面，监察委与检察机关既要独立履行监督职责，也要互相配合。 二是检察机关的法律监督属于程序性的纠偏动议而非实体性结论。公诉、抗诉、监察建议等检察权不能直接形成人民法院、行政机关最终的裁判或决定，无论是履行法律职责还是提醒对方注意履责中的违法违规行为，这只属于有法律效力的动议行为，可以启动有关程序，最终的处理结果需要对方结合实际情况作出裁判或决定，检察机关无法替代对方履责。 总之，十八大以来，检察机关的法律监督职能未变，围绕法律监督职能构建的检察权处于持续变化、完善中，部分检察权履责机制成熟、部分仍处于探索初期阶段，各级检察机关应当重视宪法法律新赋予的检察职权，更好地完成法律监督任务。 |
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