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经过多年的排污许可试点和对西方排污许可制度的借鉴，我国在“十三五”期间确立建立排污许可“一证式”管理的制度，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律均规定了排污者需持证排污，否则将承担较重的法律责任。[1]所谓排污许可，是指环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度。 通常情况下，向环境排放污染物的企事业单位和其他经营者（以下简称排污者）应当持证排污。然而，无证排污并不必然导致该行为违法。笔者试图从以下几个方面予以分析： 一、认定无证排污是否违法的考量因素 （一）是否属于应当持证排污的排污者 持证排污者的范围，目前生效的法律规定主要包括： 2015年1月1日施行的《环境保护法》第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。《环境保护法》没有明确时限排污许可管理的排污者的范围。 2016年1月1日施行的《大气污染防治法》第十九条规定持证排污的主体范围包括“排放工业废气或者有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位”。 2018年1月1日施行的《水污染防治法》第二十一条规定了持证排污的主体范围包括直接或者间接向水体排放工业废水、医疗污水和其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者以及城镇污水集中处理设施的运营单位。 国务院于2016年11月21日发布的《控制污染物排放许可制度实施方案》（国办发[2016]81号）规定：“按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发”。据此，原环保部于2017年5月20日印发《重点行业排污许可管理试点工作方案》，明确11个省市和6个市级环保部门排污许可试点工作，并要求2017年应完成钢铁、水泥、平板玻璃、石化、有色金属、焦化、氮肥、印染、原料药制造、制革、电镀、农药、农副食品加工等重点行业排污许可证核发工作。 此外，原环保部公布的《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》规定了三十二个大类近80个行业的排污许可证要求，具体规定了排污许可的管理范围和申领时限。如果排污者不在《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》当中，但存在以下情形之一的，视同名录规定的重点管理行业，应当申请排污许可证：（1）被列入重点排污单位名录的；（2）二氧化硫、氮氧化物单项年排放量大于250吨的；（3）烟粉尘年排放量大于1000吨的；（4）化学需氧量年排放量大于30吨的；（5）氨氮、石油类和挥发酚合计年排放量大于30吨的；（6）其他单项有毒有害大气、水污染物污染当量数大于3000的（污染当量数按《中华人民共和国环境保护税法》规定计算）。 因此，判断排污者无证排污的行为是否合法，应首先确定该排污者是否属于按照排污许可证管理的类型，若不属于，则无证排污不是违法行为；如果属于，则无证排污是否非法要看是否在申领时限内。 （二）是否在规定的排污许可证申领时限内 原环保部发布的《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，对行业类别、实施时限等问题予以明确，排污许可实施时限从2017年到2020年不等。 如果某排污者是应当按照排污许可证管理的类型，若尚未到《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》规定的实施年限的，其无证排污行为不能视为非法行为。以规模化养殖场为例，《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》规定的规模化畜禽养殖场实施持证排污的时限是2019年，则在此之前，畜禽养殖场是无需申办排污许可，其无证排污行为不属于非法行为。 二、地方政府规章对排污许可规定的适用问题 我国排污许可证制度从1987年开始试点，2000年《大气污染防治法》及《水污染防治法实施细则》，2008年的《水污染防治法》中都规定了实施排污许可的法律规定，并明确“排污许可的具体办法由国务院规定”。国务院于2016年11月21日发布《控制污染物排放许可制度实施方案》（国办发[2016]81号）对排污许可制度制定出总体要求和具体实施方案，成为排污许可制度中具有统领性的文件。而在此之前，有些地方通过诸如政府规章的形式发布涉及排污许可证管理的地方性规范[2]，如《河北省达标排污许可管理办法（试行）》（2015年3月1日施行）规定：“在本省行政区域内有下列行为之一的排放污染物的企业、事业单位和其他生产经营者（以下统称排污单位），应当取得排污许可证：（1）排放大气污染物（不含机动车、铁路机车、船舶、航空器等移动污染源排放大气污染物）的；（2）排放工业废水、医疗污水和餐饮污水的；（3）集中处理生活污水、工业废水的；（4）从事畜禽养殖达到省政府确定规模标准的。” 关于能否依据地方政府规章追究无证排污者的法律责任问题，应从法律适用原则来进行判断。《立法法》第八十六条第三项规定：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。以《河北省达标排污许可管理办法（试行）》为例，该地方政府规章于2015年3月1日施行，其中规定排放餐饮污水、集中处理生活污水等单位应当取得排污许可证，而此时关于排污许可的具体规定是法律授权国务院规定，而国务院尚未制定相关规定，直到2016年11月国务院发布《控制污染物排放许可制度实施方案》（国办发[2016]81号）。2017年7月，原环保部依据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》及国务院《控制污染物排放许可制度实施方案》发布《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，该部门规章明确排污许可证实施行业和实施时限，其中对餐饮行业尚未明确期限要求，对生活污水集中处理设施单位的实施时限是2019年。因此，在餐饮行业及生活污水集中处理单位的排污许可问题上应该依据地方政府规章还是部门规章，笔者认为，新法优于旧法是法律适用规则；其次，地方政府规章与部门规章的裁决机关是国务院，而国务院在《控制污染物排放许可制度实施方案》中已经规定“环境保护部依法制订并公布排污许可分类管理名录，考虑企事业单位及其他生产经营者，确定实行排污许可管理的行业类别”。因此，在环保部发布《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》以后，以餐饮及生活污水集中处理单位为例的排污许可证管理问题上，应依照环保部的规定执行，不宜继续执行地方政府规章，即对尚未到环保部规定的实施时限的排污者，不宜依据地方政府规章来认定其是否属于无证排污。
作者：宋海鸥，河北环境工程学院副教授，河北海立律师事务所律师，西北政法大学博士研究生，主要从事环境法的教学与研究工作。 |
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