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裁判要旨 对于表述不清楚、不明确的行政复议申请，行政复议机关具有释明指导的职权。为保障行政复议机关依法履行行政复议职责，实质解决行政争议，对行政复议机构依法合理的指导，申请人应当积极配合，无正当理由拒不补正的，应当承担不利的法律后果。 裁判文书  文书标题及案号 标题：北京市高级人民法院行政判决书 案号：（2018）京行终2078号 当事人信息 上诉人（一审原告）王国斌，男，1978年11月27日出生，汉族，户籍所在地福建省厦门市同安区。 委托代理人叶竞争，河北百诺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。 法定代表人陈吉宁，市长。 委托代理人庞雷，北京市人民政府工作人员。 委托代理人张虎，北京市人民政府工作人员。 诉讼记录 上诉人王国斌因行政复议一案，不服北京市第二中级人民法院（2017）京02行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年6月26日公开开庭进行了审理。上诉人王国斌的委托代理人叶竞争、被上诉人北京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人庞雷、张虎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 案件基本情况 2017年5月25日，市政府针对王国斌的行政复议申请作出京政复告字[2017]86号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人以北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）为被申请人，请求“1.确认被申请人作出的把申请人提出的20160707-8274-1331430号举报转为咨询的行为违法；2.撤销被申请人把申请人提出的20160707-8274-1331430号举报转为咨询的违法决定；3.责令被申请人对申请人提出的20160707-8274-1331430号举报重新作出处理”。因申请人提交的行政复议申请材料不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（三）项、第十六条、第二十一条及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条的规定，本机关行政复议机构于2017年5月9日向申请人邮寄了《北京市人民政府行政复议申请材料补正通知书》（京政复补字[2017]67号、以下简称补正通知书），要求申请人明确行政复议请求等。2017年5月19日，本机关行政复议机构收到申请人邮寄的行政复议申请补正材料即《对行政复议申请书的说明》。经审查，申请人虽然提交了补正材料，但是并未按照补正通知书的要求修改和补正，仍未明确要求本机关审查被申请人作出的何具体行政行为或被申请人未履行何法定职责，行政复议请求仍不明确、不具体。此外，由于申请人行政复议请求不明确，本机关无法审查申请人提出的行政复议申请是否符合行政复议法及行政复议法实施条例中关于行政复议申请期限的规定。综上，申请人此次的行政复议申请仍不符合行政复议法实施条例第二十八条第（三）项、第十六条、第二十一条及行政复议法第九条的规定。根据行政复议法第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。王国斌不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。 一审法院经审理查明，市政府于2017年5月8日收到王国斌以邮寄方式提交的行政复议申请书，王国斌以市工商局为被申请人，请求市政府：1.确认市工商局作出的把申请人提出的20160707-8274-1331430号举报转为咨询的行为违法；2.撤销市工商局把申请人提出的20160707-8274-1331430号举报转为咨询的违法决定；3.责令市工商局对申请人提出的20160707-8274-1331430号举报重新作出处理。市政府于2017年5月9日作出补正通知书并向王国斌邮寄送达。补正通知书的主要内容为“1.行政复议法实施条例第二十八条第（三）项规定，行政复议请求和理由应当明确、具体。在您提交的行政复议申请书中，未明确表述要求本机关行政复议机构审查被申请人作出的何具体行政行为或认为其未履行哪项法定职责，因此，您此次提交的行政复议请求表述不明确、不具体。如您不服被申请人作出的某具体行政行为的内容或其程序，建议您将行政复议请求表述为：‘请求撤销某具体行政行为’或‘请求确认某具体行政行为违法’。二者只能选择其一申请。如您认为被申请人未履行某项法定职责，建议您将行政复议请求表述为：‘请求确认被申请人未履行某项法定职责违法’或‘责令被申请人依法履行某项法定职责’。请重新提交修改后的行政复议申请书一式两份，并由申请人本人签名。2.根据行政复议法第九条的规定，如果您补正后的行政复议请求为不服被申请人作出的某具体行政行为，则请您提交证据材料证明您知道具体行政行为的时间。如果您补正后的行政复议请求为认为被申请人未履行某项法定职责，根据行政复议法实施条例第十六条及第二十一条的规定，请您在行政复议申请书事实理由部分明确表述您曾于何时要求被申请人履行何法定职责而被申请人未履行，并提交证据材料加以证明。”市政府于2017年5月19日收到王国斌提交的《对行政复议申请书的说明》。王国斌认为其行政复议请求明确、具体，材料齐全、表述清楚，仍持原复议请求。市政府经审查，认为王国斌虽提交了补正材料，但未按照补正通知书的要求进行修改和补正，复议申请仍不明确、不具体。另，由于行政复议请求不明确，市政府无法审查申请人提出的行政复议申请是否符合行政复议法及行政复议法实施条例关于行政复议申请期限的规定。据此，根据行政复议法第十七条第一款的规定，于2017年5月25日作出被诉复议决定，并于当日向王国斌邮寄。 一审法院经审理认为，根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。市政府作为复议机关，具有对王国斌所提行政复议申请作出处理的法定职责。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议法实施条例第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由。第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，王国斌以市工商局为被申请人向市政府申请行政复议，其初始《行政复议申请书》中复议请求虽列有三项，但从复议内容看系王国斌认为市工商局所作《不予受理行政复议申请决定书》中认定事实及结论存在错误及违法，并要求对其举报重新作出处理。上述内容致市政府无法明确王国斌要求审查的具体行政行为或认为被申请人未履行法定职责的情形，故要求王国斌对其复议请求予以补正，该要求补正行为理由充分正当，程序合法，予以支持。王国斌在收到市政府邮寄的补正通知书后，仍持原复议请求。现市政府以王国斌所提行政申请不明确、不具体，不符合行政复议法实施条例规定的受理条件为由，作出被诉复议决定，认定事实清楚，理由充分正当，适用法律准确，行政程序合法，予以维持。王国斌起诉坚持认为其复议请求明确、被诉复议决定应予撤销，没有充分的事实与法律依据，故对王国斌的诉讼理由，不予采纳，对其诉讼请求，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回王国斌的诉讼请求。 王国斌不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，被上诉人对上诉人的行政复议申请审查不明，认定事实不清，适用法律错误，作出的补正通知书理由明显不当，作出的被诉复议决定显属违法。一审法院认定事实不清，对上诉人主要证据的效力和采纳情况毫无说明，对争议焦点的认定毫无释明，请求撤销一审判决，确认被诉复议决定违法。 市政府未向本院提交书面答辩意见，在二审庭审中仍坚持一审答辩意见，认为被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。王国斌在二审庭审中提交了如下证据：1、网上购买物品截图及发票，证明上诉人与其所举报事项有利害关系；2、市工商局京工商复字[2017]03119号《不予受理行政复议申请决定书》、以市工商局经济技术开发区分局为被申请人的《行政复议申请书》、网上举报的《答复意见书》，证明20160707-8274-1331430号举报确实存在。经庭审质证，本院认为，上述证据中市工商局京工商复字[2017]03119号《不予受理行政复议申请决定书》已在一审程序中提交，其他证据均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于新证据的要求，不予采纳。 裁判分析过程 本院认为，根据行政复议法第十七条第一款规定，对不符合本法规定的行政复议申请，行政复议机关决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议法实施条例第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由；第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。根据上述规定，对于表述不清楚、不明确的行政复议申请，行政复议机关具有释明指导的职权。为保障行政复议机关依法履行行政复议职责，实质解决行政争议，对行政复议机构依法合理的指导，申请人应当积极配合，无正当理由拒不补正的，应当承担不利的法律后果。 本案中，王国斌曾以市工商局经济技术开发区分局未履行举报处理职责为由向市工商局申请行政复议，市工商局查明其12315消费者投诉中心对王国斌相关举报作为咨询处理并登记的事实情况。王国斌就此又向市政府提出本案行政复议申请。参照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第八条规定，省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市（地、州）工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心，应当对收到的消费者投诉进行记录，并及时将投诉分送有管辖权的工商行政管理部门处理，同时告知消费者分送情况。告知记录应当留存备查。王国斌在本案中提交的证据并不能证明市工商局对其投诉举报作出过明确的行政决定，王国斌所称市工商局“举报转为咨询的行为”或“举报转为咨询的违法决定”，实质上是市工商局12315消费者投诉举报中心对其投诉举报是否按照上述办法的规定进行分送的受理问题。 王国斌在本案行政复议申请中，同时提出了确认行政行为违法、撤销行政决定、重新作出处理的三项复议请求。根据行政复议法第二十八条规定，行政复议决定有维持、履行法定职责、撤销、变更或确认违法及撤销或确认违法的同时，责令重作等几种类型。依照该条规定，关于行政复议请求，分析市政府对王国斌进行的释明指导主要是在两个方面：首先，根据法定的行政复议决定类型，应明确是请求撤销还是请求确认违法，两种决定类型的适用情形是不同的，对同一行政行为只能适用其中一种决定；其次，根据本案的相关事实，王国斌与市工商局12315消费者投诉中心相关争议的性质符合未履行法定职责的类型，据此市政府就申请人如认为被申请人未履行某项法定职责时应如何表述行政复议请求进行了说明。另，市政府于2017年5月8日收到行政复议申请书，王国斌称其提出投诉举报时间为2016年7月7日，因此，市政府告知其应根据具体的行政复议请求提交符合行政复议申请期限的证据材料。从上述分析看，应当认为市政府的释明指导具有合法性和合理性，而王国斌全然拒绝进行任何补正，并无正当理由。鉴于王国斌提交的行政复议申请材料存在不齐全、表述不清楚的问题，经告知补正后无正当理由不予补正，市政府决定不予受理其行政复议申请，并无违法之处。 综上，一审判决驳回王国斌诉讼请求正确，本院应予支持。王国斌的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 裁判结果 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王国斌负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡华峰 二○一八年七月十六日 法 官 助 理 谭晓晴 |
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