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上个月国务院刚颁布的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》国发［2018］23号文对改组组建国有资本投资、运营公司提出了总体要求，并对其功能定位、组建方式、授权机制、治理结构等作了详细的描述。尤其明确了国有资本投资、运营公司的概念。其中国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。换句话说：就是通过重组或新设国有资本市场化运作的专业平台，作为政府对基础设施、产业发展、公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作主平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的公司化、市场化运作原则，建立起决策科学、运营规范、监管严格、权责统一的国有资本运作体制。其实是对地方投融资平台实体化转型提出了更高、更严格的要求。而实体化转型脱离不了对公益性资产的投资、管理、运作。这样政府原本已投资建设完成或尚未完工的公益性资产如何处理是非常重要的一个方面。
一、什么是公益性资产？
最早是在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发［2010］19号中提出的：“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”其他提到“公益性资产／项目”的文件还有如下一些：
《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》财预［2010］412号：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基础建设项目。今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金［2010］2881号：申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。
《国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》发改办财金［2012］3451号：加强对城投公司注入资产及重组的管理（一）注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司。（二）注入资产必须经具有证券从业资格的资产评估机构评估，由有关主管部门办理相关权属转移登记及变更工商登记。（三）作为企业注册资本注入的土地资产除经评估外，必须取得土地使用权证，属于划拨、变更土地使用权人的，应证明原土地使用证已经注销。
《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预［2012］463号文：地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预［2017］50号文：地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》发改办财金［2018］194号文：公益性资产包括：“公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施”。发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类：①城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。 严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。
《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金［2018］23号：若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
通过对以上政策文件的梳理，我们不难发现首先公益性资产不能作为出资注入的政府融资平台，一方面做大了平台公司的资产规模，造成公司的资产数额虚增，降低了资产负债率，另一方面政府融资平台作为主体进行融资时，以此类资产作为抵押，是违反相关的法律法规的。其次，平台公司作为发债主体时，此类资产不计入企业资产。因此，对于政府大规模的公益性资产如何有效运用？
二、转型后的新主体如何利用公益性资产？
基于上述所有的文件都是公益性资产不得作为地方融资平台的企业资产，但是如果根据国发［2018］23号文重组或新设的国有资产投资、运营公司呢？国有资产投资、运营公司通过TOT方式受让此类公益性资产，可以采用回租或者与拟开展的有经营性现金流的资产捆绑后进行运营，其实是为国有资产投资、运营公司或者地方政府新的投融资主体创造了现金流。从发改办财金［2018］194号文发行企业债券的真实意图出发，也是要求“政府的归政府、市场的归市场”，若重组或新设的国有资产投资、运营公司完全充分的市场化运作，发行企业债券可以不受194号文的影响。以上仅代表个人观点。
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