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[提要]最高法院于2003年6月发布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，规定当事人不服人事争议仲裁的，可以向人民法院起诉。但当前人事争议仲裁部门与人民法院之间对人事争议案件受理范围的标准把握并不一致，影响了当事人选择正确途径主张权利。作者对此问题的成因作了分析，并提出统一人事争议受理范围的若干建议。 一、我国人事争议处理方式的历史变化 劳动部门管工人、人事部门管干部，是我国长期以来在劳动力管理方面的基本模式。虽然劳动关系与人事关系都涉及劳动力的使用，但其实质上存在较为明显的差异。根据学界的理论，广义的人事关系是指具有公职身份的劳动者与其所在单位之间的一种劳动力使用关系，具有较强的公法性质，其争议通常通过公法救济的途径（如公务员的申诉控告、人事争议仲裁、行政复议及行政诉讼、国家赔偿等途径）予以处理，其中最典型的是国家机关与公务员之间的人事关系。在我国，事业单位、社会团体的工作人员一般也参照国家机关干部对待，享有与机关干部相同或类似的身份待遇。计划经济时期，国有企业在经济成分中占主导地位，这种人事关系亦曾一度扩展到大中型国有企业、国有控股公司与其经营者、高级管理人员、专业技术人员之间的关系。 人事争议在我国过去几十年未设置统一的法制化救济程序，一直以来都是通过向有关主管部门信访、申诉等非诉手段来解决。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，为建立充满生机活力的用人制度，人事部相继出台了一系列的措施，最重要的是建立公务员制度及在事业单位全面试行人员聘用制度。其中《公务员法》的颁布明确了国家公务员权利的救济途径。而事业单位聘用合同制度试行后，事业单位的聘用人员通过聘用合同与单位保持用工关系，其流动性明显增加，由此产生的事业单位与工作人员间的人事争议逐渐增多。人事部虽于1997年设立人事仲裁委员会并制定了《人事争议处理暂行规定》，明确事业单位工作人员与聘用单位间的争议可以通过人事争议仲裁予以解决。但该仲裁裁决系行政裁决，一裁终局。而事业单位聘用人员虽也可通过行政诉讼寻求司法救济，但其诉讼的相对方却并非与其有直接关系的聘用单位，而是人事局。人事局频繁成为行政诉讼的被告也影响了其作为裁决者的中立立场。2003年6月17日最高人民法院通过了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释〔2003〕13号）的司法解释，明确事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理，即对人事争议仲裁不服的当事人，可在规定期限内向人民法院起诉。至此，人事争议案件终于可通过民事诉讼进入司法程序。勿庸置疑，该司法解释的出台对公正及时地处理人事争议，保障单位和个人的合法权利起到了相当重要的作用。但由于人事争议仲裁刚刚起步，加之相关法律法规缺失，人事关系与劳动关系又存在较多差异，因此，当前法院在对人事争议案件的审理中仍存在许多亟待解决的问题。人事争议案件的受案范围问题即是其中之一。 二、当前人事仲裁部门和法院对人事争议受案范围的认定标准不一致 作为一项重要的法律渊源，最高法院的司法解释无疑是人事争议案件处理的重要依据。2003年6月最高法院法释〔2003〕13号解释对人事争议作为民事案件受理做了明确规定。另外，最高法院于2004年4月30日针对北京市高级人民法院《关于审理事业单位人事争议案件如何适用法律及管辖的请示》作了批复，进一步明确人民法院审理人事争议案件的程序运用《劳动法》的相关规定，实体处理应当适用人事方面的法律规定，人事法规中没有规定的，适用《劳动法》的规定。上述司法解释及批复意味着人事争议仲裁委员会如同劳动争议仲裁委员会一样成了准司法机构，其裁决程序，是该类案件进入民事诉讼必须的前置程序。对其裁决，当事人不起诉的，即具有既判力。与原来人事争议行政裁决不同，现在的人事争议仲裁产生了与民事诉讼的衔接问题。在审判实践中经常碰到这样的情况：人事争议仲裁委员会裁决不属该会的受理范围，当事人再诉至法院后，法院经审查却认为应属法院受理，并作出实体判决；或仲裁委员会经审查作出实体裁决后，法院审查却认为不属法院应当受理的人事争议而驳回了当事人的起诉。在人事争议案件受理范围上的不一致，造成一些当事人对司法机关及相关执法部门怨声载道，有的甚至认为是政府机关互相扯皮，从而使当事人将与聘用单位的矛盾转向政府部门甚至整个社会，引发矛盾的升级，给社会稳定带来不利影响。而仲裁部门与法院因认识不同而处理结果不一致，也会引发当事人对仲裁委员会及司法机关的不信任，一定程度上影响裁判的公信力。 三、造成人事争议受案范围认定标准不一致的主要原因 之所以出现上述局面，原因有二：首先是立法滞后。我国目前尚缺乏统一的人事立法。各省市虽都设立了人事仲裁委员会，但对案件的受理及其实体争议的处理依据的多为各地方政府制定的相关地方性规定。上海市人事争议仲裁委员会受理案件依据的就是《上海市事业单位人事争议处理办法》。该办法规定的人事争议受理范围是：事业单位与其聘用的工作人员因聘用关系的建立、变更、终止、解除等发生的争议；民办非企业单位、实行事业单位编制的社会团体与其聘用的工作人员因聘用关系的建立、变更、终止、解除等发生的争议。而法院受理人事争议案件的主要依据便是最高法院法释〔2003〕13号解释，该解释规定事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定，该司法解释对可以诉至法院的人事争议限定了对象及范围。从上述不同的规定看，仲裁机构与法院在人事争议案件的受理问题上侧重点有所不同。前者强调聘用关系，规定对未签订聘用合同（含尚未实行聘用合同制的事业单位），但已按单位要求履行了工作义务的，构成事实聘用关系，可适用《聘用合同办法规定》作为人事争议处理（但同时采用列举法排除了农民工、协保人员、退休返聘人员及外来务工人员）。其适用对象更宽泛，还涵盖了民办非企业、实行事业单位编制的社会团体。而后者即最高院的司法解释则更强调聘用合同，强调处理的是基于聘用合同的约定而产生的争议。其适用对象也严格限定在事业单位。由于执法依据不同，使两个部门在案件的受理范围上发生交叉。此外，造成人事争议案件受案混乱的另一个原因则是劳动争议仲裁机构、人事争议仲裁机构在案件的受理方面与司法部门缺乏协调和协作。作为准司法机构，无论劳动争议仲裁委员会还是人事争议仲裁委员会，其受案目的与司法部门是一致的，都是为了化解社会矛盾，彰现社会正义。必要的沟通、协调甚至协作，有利于进一步完善立法，妥善化解矛盾。 四、对人事争议案件受理范围之建议 人事争议案件受理范围的混乱所产生的负面影响不容忽视。因此，在规范案件处理，正确适用法律之前，必须把好案件进门这一关，笔者以为这是当前人事争议案件处理中需要首先解决的问题。 1、人事争议案件受理范围应限定为事业单位与其聘用人员发生的争议 在当前人事争议仲裁案件受理方面争议较大的一个问题是，民办非企业与其聘用人员的争议是否应当作为人事争议案件处理。众所周知，事业单位多从事社会公共服务及福利行业，由国家统一核定编制，有的经费由国家全额拨款，有的实行差额拨款，也有的逐步走向市场，实行企业化运作。对于民办非企业，虽然由于其所涉行业多为社会公共服务及福利，但其设立更多是为了投资获利，其经营也更趋于市场化，其对劳动力的使用、管理与企业无异。用对基于国家统一拨款、管理而制定的相关人事政策来规范所有民办非企业的用工行为并不合理，亦不利于城市总体建设及社会稳定发展。据了解，当前正在讨论的《劳动合同法》亦拟将民办非企业的用工争议纳入其调整范围。有鉴于此，笔者以为，最高法院司法解释将当前人事争议案件受理范围限定为事业单位与其聘用人员的争议，对于民办非企业与其聘用人员的争议，法院不作为人事争议处理，是有其合理性的，也具有可操作性。限定法院处理的人事争议紧紧围绕聘用合同的约定，也兼顾了事业单位发展的实际状况。为保持执法统一，建议对《上海市事业单位聘用合同办法规定》的相关内容作适当调整，使人事争议仲裁委员会与法院在人事争议案件受理范围的法律适用方面能保持一致。 2、人事争议案件的受理范围应限定为履行聘用合同引发的争议 上海市人事局《关于实施〈上海市事业单位聘用合同办法〉有关问题的解释》规定，本市事业单位与其职工未订立聘用合同，但职工按照单位要求履行了工作义务的，视为事实聘用关系，双方的权利义务由《聘用合同办法》调整。对于事实聘用关系引发的争议当前应否作为人事争议案件受理的问题，笔者认为，就我国立法及当前社会实践看，由于立法的滞后，我国劳动法对劳动关系的建立仍采要式合同的观点，对事实劳动关系的认定及当事人的权利义务确定等在司法实践中虽有所突破，但尚缺乏法律的依据，有待立法进一步明确。而与劳动用工制度相比，人事管理制度有其特殊性。传统的人事政策及相关聘用办法规定的聘用人员的部分待遇标准明显高于劳动法的相关标准，而随着市场经济的发展，事业单位编制外用人客观存在，这类人员的管理方式、工资待遇及工作要求与编制内人员存在明显差别，他们与聘用单位之间究竟是聘用关系、劳动关系还是劳务关系，需要具体分析。这些问题，使得对事实聘用关系的认定，目前难以形成明确的标准。因此，在当前状况下，将所谓的事实聘用关系引发的纠纷也纳入人事争议受案范围，条件尚不成熟，标准难以确定。另外，1995年《劳动部贯彻实施劳动法若干问题的意见》规定，“国家机关、事业单位、社会团体的工勤人员，以及与其已经建立劳动合同关系的人员，适用劳动法”，据此，未签订聘用合同但已形成事实劳动关系的当事人，其权益可以通过劳动法获得救济。对已提供劳动但未形成事实劳动关系的，可根据双方法律关系的实质，分析是劳务关系、承揽还是其他法律关系，并通过相应的民事法律予以调整。所以，不通过人事争议途径解决，并非无司法救济途径。 3、公务员与单位间的争议不应纳入人事争议案件的受理范围 还有学者提出，我国虽然制定了《公务员法》，但仅赋予公务员申诉、控告的权利，缺乏民事救济的司法途径，这类纠纷亦应当纳入人事争议的受案范围；最高院的司法解释遗漏了人事关系中最典型的公务员与聘用单位之间的矛盾。对此，笔者以为，公务员与国家机关之间的争议与事业单位与聘用人员之间的争议是有差异的。事业单位与其聘用人员间的权利义务通过聘用合同的约定予以体现，一定程度上反映了当事人的意思自治。而公务员的录用、考核由国家统一规定，纳入国家行政编制，其工资、社会保险由国家财政负担，职务级别、任务等由国家法律确定。就如有的学者所说，“为了使国家机关高效运转，必须建立一种依法行政的刚性管理体制。”因此，该类争议的处理是以国家利益为本位，遵循一些特殊的规则。在《公务员法》对公务员的权利保护已做明确规定的情况下，最高院的司法解释未将其纳入人事争议诉讼的范围是正确的。 4、对聘用合同所发生的争议不宜作扩大解释 对于人事争议受案范围，还有一种意见认为，最高法院司法解释中规定的 “履行聘用合同所发生的争议”应当作扩大解释，应涵盖在聘用合同履行过程中发生的全部内容，包括社会保险待遇和纪律惩戒等问题。对此，笔者持不同观点。即如劳动争议案件，劳动者与用人单位在履行劳动合同的过程中亦会发生各种各样的争议，有些属于劳动法调整范围，有些则属于企业基于其用工自主权而拥有的内部管理权限，并非劳动法调整的范围。人事争议亦是如此。劳动法规及人事法规的制定和实施都是国家为了保障劳动者的合法权益，通过强制干预的手段，适度平衡双方利益的结果。国家干预的程度不是无限的。而事业单位对聘用人员进行的纪律惩戒，是其为了保障正常的秩序在其权利范围内对聘用人员所实施的管理行为，不宜作为国家强制干预的内容。至于社保待遇，是国家通过强制措施对社会财富进行的再分配，目的是保障全体公民在生病、失业、丧失劳动能力时都能获得社会帮助。社会保险费的缴纳，是聘用单位与被聘人员的一项社会义务，强制征缴是国家相关部门的行政义务。单位不缴或少缴社会保险费侵犯的是社会大众的利益，应由行政部门予以处罚并征缴，不宜作为民事诉讼的内容，而应由政府部门加强行政执法予以解决。 [作者简介] 乔蓓华，现任上海市第二中级人民法院民一庭助理审判员。 |
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