|
欢迎光临 论文精选 栏目 精选优质论文，集萃法官智慧，立足司法实践，繁荣应用法学。 编者按 我国实行聘用制度以来，实现了事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。事业单位中签订聘用合同人员的比例占大多数，妥善处理此类案件的意义重大。本文基于法教义学视角，总结了事业单位聘用制度中存在的规范冲突、缺位等问题，并提出了相应的立法建议。 事业单位聘用制度下人事争议解决的法律困境与解决进路——基于法教义学的视角 作者简介 于家傲 法学硕士，上海市第二中级人民法院法官助理。 事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，具有社会公益性、国有性等特点。事业单位传统用人制度是职工一旦被调入或分配到单位，就终身成为该单位的职工。新世纪以来，我国开始实行聘用制度，是指以合同的形式确定事业单位和职工基本人事关系的一种用人制度，实现了事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，是一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。但聘用制推行近二十年，也存在一些问题，比如因制定主体多、制定程序简单等原因，出现了法律法规缺位、规定过于原则、规范性文件之间互相矛盾、与上位法冲突等问题，给用人单位和法律适用部门产生了一定困扰。本文从问题导向出发，基于法教义学视角，从现状、法律规范瑕疵、解决进路等部分研究事业单位聘用制下的人事争议问题。 一、事业单位聘用制人事争议解决的现状 （一）概念界定 1998 年10月国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2 条规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”根据该规定事业单位具有三个特点：（1）以社会公益为目的；（2）由国家机关或其他组织利用国有资产举办，即事业单位的资产都属于国有；（3）主要从事教育、科技、文化、卫生等公益事业活动。而企业单位一般是自负盈亏的生产性单位，事业单位与之有着显著的区别。 根据学界的理论，广义的人事关系是指公务员、国家干部等具有公职身份的劳动者与国家机关、事业单位以及社会团体之间建立的劳动力使用关系。其具有强烈的公法性质，争议通常通过公法救济的途径（如公务员的申诉控告、人事争议仲裁、行政复议及行政诉讼、国家赔偿等途径）予以处理，其中最典型的是国家机关与公务员之间的人事关系。事业单位、社会团体的工作人员一般也比照、参照国家机关干部对待，享有与机关干部相同或类似的身份待遇。 2002年，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，提出在事业单位试行人员聘用制度时，要求通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。 （二）争议解决机制 我国事业单位聘用制人事争议解决机制是“双轨制”，即诉讼（一裁两审）和非诉（协商、调解、复核、申诉）并行。作为我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，也是目前处理人事争议适用法律的重要依据，《事业单位人事管理条例》（以下简称“《条例》”）第三十七、三十八条规定：事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。《劳动争议调解仲裁法》第五条规定：发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的， 除了本法另有规定的以外，可以向人民法院提起诉讼。上述法条规定基本构成了我国事业单位人事争议解决机制的基本框架。 事业单位作为一般民营企业和公务员的中间形态，当事人的救济途径比一般劳动争议多了复核和申诉两种方式，比公务员等人事争议多了仲裁和诉讼两种途径，可谓是具有丰富的救济渠道。但事业单位人事领域依然纷争不断，协商、调解、复核、申诉主要属于事业单位自我纠错的纠纷解决机制，仲裁和诉讼成为争议解决的重要途径，但实践中关于档案、原始身份认定、公开招聘、考核和聘任等方面的争议被排除在人事仲裁诉讼之外，司法途径定分止争的效果十分有限。 （三）法律依据 在事业单位人事争议解决机制的诉讼路径中，所根据的主要法律依据可概括为“三法两法规一解释多规章”。“三法”即三门法律《劳动法》《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》 ；“两法规”即两个行政法规《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（国办发[2002]35号文）、2014年实施的《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）；“一解释”即司法解释（最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，法释〔2003〕13号司法解释；“多规章”即各部门规章和各地相关地方法规和规章。 （四）案件特点 1、历史遗留问题多，当事人思想观念转变慢，矛盾较为尖锐 在人事争议案件进入民事诉讼前，由于纠纷解决途径的狭窄，许多矛盾长期积压，在2003年最高人民法院《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》出台后集中涌向仲裁及司法机关。有些争议并非司法能够解决，当事人往往较为固执，坚持要求通过司法解决，得不到处理就不断申诉、上访。 2、缺乏相关配套的人事立法，案件法律适用难 由于目前缺乏人事立法，国务院制定的《事业单位人事管理条例》规定过于原则，而照搬《劳动合同法》规定又可能有无视事业单位与企业的区别、机械执法之嫌，故此类案件的法律适用在审判实践中也是一个难点。 3、人事争议案件社会敏感性强、社会关注度高 大多数进入诉讼的案件都会产生类案的效应，社会敏感性强。人事争议案件当事人受教育程度较普通劳动争议案件当事人高，维权意识更强，亦善于通过舆论手段为自己助力，社会关注度亦较大。 二、事业单位聘用制人事争议解决的规范瑕疵 （一）规范缺失 1、没有规定聘用合同到期应当顺延的法定情形。虽然国务院转发的《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》及《事业单位人事管理条例》对聘用合同到期是否存在应当顺延的法定情形没有规定。但我们认为，事业单位与其聘用人员的聘用合同终止亦应存在应当顺延合同的情形。因为事业单位的公益性需要岗位具有相对稳定性，明确应当顺延聘用合同的法定情形既有利于人事关系稳定，更有利于避免单位利用强势地位解除聘用关系，保护劳动者利益，避免人事纠纷。 2、没有明确聘用合同到期终止是否应支付经济补偿金。一种意见认为，国务院转发的《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》对经济补偿金的支付情形有规定，聘用合同终止并不属于应支付经济补偿金的情形。故事业单位无需因聘用合同终止支付劳动者依法经济补偿金。另一种意见认为，国务院转发的《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》系在劳动合同法颁布前发布，与当时的劳动法规定是一致的。但劳动合同到期终止除非特殊情况用人单位亦需支付经济补偿金的规定是2008年《劳动合同法》的新规定。根据劳动合同法第九十六条，聘用合同到期终止事业单位应否支付经济补偿金亦应按劳动合同法规定执行。而劳动合同法并没有对因劳动合同期满终止合同规定补偿金。 3、没有规定聘用合同终止后单位是否有义务开具退工证明。企业单位开具的退工单即是证明劳动者原用工关系已经结束。对于事业单位而言，其亦应为被解聘或终止聘用关系的工作人员开具事业单位解除或终止聘用关系的证明，并为该离职员工办理社会保险关系转移的手续。 （二）规范过于原则 1、是否所有与聘用合同相关的争议都可进入人事争议诉讼。有一种意见认为《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》中规定的 “履行聘用合同所发生的争议”应涵盖在聘用合同履行过程中发生的全部内容，包括纪律惩戒等问题。有人担心，将内部管理问题全部纳入法院受理范围，将会导致案件激增。 2、2003年最高人民法院《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》对施行前的人事争议是否有溯及力。在最高人民法院2003年作出司法解释将部分人事争议纠纷纳入诉讼途径后，许多在原行政管理体制下产生的争议也涌入法院，但该司法解释本身并没有对施行前的人事争议是否适用做具体规定。 （三）规范之间存在矛盾 冲突常凸显在2002年实施的国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》和2014年实施的《事业单位人事管理条例》之间。两者皆为国务院出台的行政法规，具有相同的效力位阶。有人认为后者强化了用人单位的强行政属性，与事业单位市场化改革方向背道而驰。但笔者认为，反而根据形势，保护了劳动者，因公益性需要岗位人员具有稳定性。 1、聘用合同期限的规定有冲突。《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》中对聘用合同的期限作了如下规定，即聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。对流动性强、技术含量低的岗位一般签订3年以下的短期合同；岗位或者职业需要、期限相对较长的合同为中长期合同；以完成一定工作为期限的合同，根据工作任务确定合同期限。合同期限最长不得超过应聘人员达到国家规定的退休年龄的年限。聘用单位与受聘人员经协商一致，可以订立上述任何一种期限的合同。而《事业单位人事管理条例》对事业单位与其聘用人员签订的聘用合同的种类并未做特别规定，但却设置了合同期限的最低底线。该条例第十二条明确，事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年。对于对流动性强、技术含量低的岗位，究竟应该以“新法优于旧法”的原则，聘用合同期限不低于3年，还是按照“特别法优于一般法”的原则，签订三年以下的短期合同。这对用人单位签订多久的聘用合同产生了一定的困扰。 2、聘用合同解除的规定存在冲突。聘用合同的解除，包括解聘（单位一方提出的解除）和辞职（被聘人员提出的解除）。 其一，关于解聘规定存在冲突。单位从事解聘行为一般遵从《国办转发通知》中关于过错性解聘、非过错解聘及禁止解聘的规定。但2011年《事业单位工作人员处分暂行规定》出台后，其中对“事业单位中不参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员”可以给予开除处分的情形的规定，是否应视为对《国办转发通知》过错解聘情形的扩大。而前者是部门规章，后者是行政法规，下位法越过上位法规定剥夺劳动者权利，虽有利于事业单位人员的管理，但是否存在程序上的瑕疵值得讨论。 其二，关于辞职规定存在冲突。《国办转发通知》中规定：有下列情形之一的，受聘人员可以随时单方面解除聘用合同：(一)在试用期内的；(二)考入普通高等院校的；(三)被录用或者选调到国家机关工作的；(四)依法服兵役的。同时规定，除上述情形外，受聘人员提出解除聘用合同未能与聘用单位协商一致的，受聘人员应当坚持正常工作，继续履行聘用合同；6个月后再次提出解除聘用合同仍未能与聘用单位协商一致的，即可单方面解除聘用合同。涉密岗位受聘人员的解聘或者工作调动，应当遵守国家有关涉密人员管理的规定。该规定赋予聘用人员特定情形下的即时解除权。《事业单位人事管理条例》第十七条规定，事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。该制度本意应为：由于事业单位性质公益性特征，聘用人员随意行使即时解除权会对其服务的社会公共事业的稳定有序产生不利影响，甚至危害到国家和公共利益。因此，其辞职权应当受到一定的限制，而目前这种限制应以双方事前约定为准。这是一种立法的进步，但仍存在一定隐患。预告解除权替代了“即时解除权”，且其行使要以双方没有协商过除外条款为前提，这符合市场化的改革方向。但如果强势的用人单位滥用自己的权利，则劳动者连“即时解除权”都保障不了，何谈进步？正如李来原认为，《条例》第十七条对事业单位在编人员预告辞职权做出了重大修改，允许双方对预告辞职权进行约定，但并未设置“约定” 限制，极易造成对事业单位在编职工的不公。 （四）规范之间衔接不畅 当前人事争议案件仲裁委员会受理人事争议案件的范围主要依据是2017年人力资源和社会保障部颁布了《劳动人事争议仲裁办案规则》，第二条规定了仲裁委受案范围包括“事业单位与其建立人事关系的工作人员之间因终止人事关系以及履行聘用合同发生的争议”。当前人民法院受理人事争议案件的范围主要依据２００３年实施的最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，该司法解释明确，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。从现行立法及生效司法解释规定看，对于有别于劳动争议的人事争议纠纷，目前法院受理人事争议案件的受案范围相对于人事部规定的人事争议仲裁受案范围要小。从两者的比较也不难看出，前者的受案范围强调因聘用关系产生的争议，后者则更强调受理的范围系基于聘用合同的约定而产生的争议。 人事争议诉讼与人事争议仲裁在受案范围上的不一致是我国目前尚缺乏统一的人事立法造成的。事业单位人事管理制度的改革不是一朝一夕就能完成的，相关的立法建设也是一个渐进的过程。在现行的救济机制中，对事业单位与职工的聘用合同履行、解除等争议有申请调解，提起人事争议仲裁直至诉讼这一系列较为完整的救济渠道，而其他人事争议虽不能进入司法审查程序，但仍有其救济的途径。 三、关于事业单位聘用制人事争议解决的立法建议 对前述规范瑕疵进行制度回应，从以下几个方面提出对立法规范进行补充、修改、细化，希望在未来的规范性文件制定、修改中，注意到已有的问题和对纠纷解决的不利影响，是“打补丁”。 1、明确聘用合同到期应当顺延的法定情形 《劳动合同法》第四十二条虽规定了企业中劳动合同到期应当顺延的法定情形，但事业单位和企业毕竟存在用工、管理制度上的差别，不宜简单套用劳动合同法。 2、明确并非所有与聘用合同相关的争议都可进入人事争议诉讼 事业单位对聘用人员进行的纪律惩戒，是为了保障正常的秩序对聘用人员所实施的其权利范围内的管理行为，其本身不宜作为司法干预的内容。且《事业单位人事管理条例》第三十八条亦明确规定，事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉，即其仍有救济途径。但如果因此涉及工资等财产权利的损失，也不应进入人事争议诉讼。这与劳动合同争议处理有区别，法院可以判断企业人事处理是否过当。但事业单位人事争议应由交由其内部化解。 3、明确司法解释对施行前的人事争议没有溯及力 根据“从旧且从轻”的溯及力原则，新法不能约束过去的行为，且用现行的法律制度来评价行政管理体制下的人事管理行为亦不恰当。因此，对于受理争议的时间段亦应有所限制。对发生在2003年7月5日之前的争议，人民法院不予处理。地方法院对此也曾出台过相应意见。 4、明确短期聘用合同的适用情形 《事业单位人事管理条例》第十二条规定的“一般不低于三年”的例外情形规定在何处，尚不明晰。笔者理解为例外情形规定在《国办转发通知》中，即对流动性强、技术含量低的岗位依旧可以签订签订3年以下的短期合同。除此之外，仍应单列一条明确短期聘用合同的适用情形。 5、明确开除处分为过错解聘情形的扩大 由于事业单位的特殊性，其人事处理比企业多了廉政处理。笔者认为，因廉政问题导致的开除处分也应视为过错解聘，为《国办转发通知》中过错解聘情形的扩大。 6、明确聘用人员即时解除权的法定条款 为强势的用人单位在双方约定合同解除权时滥用自己的权利，应明确不允许双方约定解除的法定情形，设置赋予聘用人员当然解除权的法定条款，《国办转发通知》原规定了四种法定情形，可纳入参考范围。  特约编辑：王茜 责任编辑：李瑞霞 |
|
|
