城镇化与农村土地流转的互动关系：挑战与出路

摘 要：城镇化与农村土地流转之间是一种双向、动态的关系。基于农村土地流转为分析基础, 流转目标是影响城镇化与农地流转良性互动的重要因素之一。而农业转移人口市民化质量、城镇人口增长、城镇化征地等问题, 则进一步阻碍了农村土地有序、高效且合法地流转。所以, 深化农村户籍制度改革, 确保城镇人口发展与农地流转规模之间的动态平衡, 并依法推进城镇化征地, 有助于兼顾农地流转效率和效用的统一。

党的十九大报告提出:“深化农村土地制度改革, 完善承包地‘三权’分置制度”, 强调国家将长期稳定土地承包关系, 切实维护农民的合法权益。同时, 伴随着城镇化进程的快速推进, 城镇新增建设用地和劳动力需求不断增加, 从而加快了周边农村地区土地、劳动力等生产要素的结构重组和功能转换。在城镇化进程中, 城镇发展用地指标挂钩的农地流转和农业人口迁移摩擦程度的下降有助于提升城镇化水平。[1]但当前城镇化发展用地供需矛盾严峻, 农地利用效率低下, [2]且非市场化流转远滞后于经济市场化的发展, [3]所以必须协调城镇化与农地流转之间的关系, 使两者之间产生良好的互动关系。[4]客观而言, 城镇化与农地流转之间是一种双向、动态的关系, 但彼此互动中却面临着一系列的挑战。因此, 全面分析城镇化与农土流转之间的互动目标, 掌握城镇化进程中农地流转的现状, 并在此基础上提出针对性的政策建议, 对实现两者的良性互动, 则显得尤为重要。

一、城镇化与农村土地流转的互动目标

以农村土地流转为分析基础, 阻碍城镇化与农地流转良性互动的重要原因之一, 是土地流转目标, 这一问题涉及的主要内容包括农地流转的规模、市场化、程序。围绕上述三个方面的内容, 严格规划和制定农地流转目标, 既适应城镇化的稳步发展, 又保障农业转移人口的基本权益, 以建立城镇化与农地流转的互动目标 (如图1所示) 。

图1 城镇化与农村土地流转的互动目标图

1. 城镇化水平与农村土地流转规模相对称

长期以来, 我国城镇化之路是以土地供应与人口支持为基础的, 但近几年城镇化的快速发展, 导致许多地区人均占有耕地面积明显减少, 农村空心化现象凸显, 这不仅影响了城镇化的良性发展, 而且还制约了未来农村城镇化的发展态势。相对于劳动力资源而言, 农村城镇化更依赖于土地供应, 而整合当地闲置和利用率低下的土地, 重新形成集中连片式的土地供应链, 将有利于促进当地城镇化的可持续性发展, 且某种程度上还可以缓解当前城镇化建设中的土地供需矛盾。当然, 为了推动农地流转规模的稳定, 必须准确分析出当前城镇化水平及发展趋势。根据图2所示, 2020年世界城镇化的平均水平将达到57.4%, 发达国家和地区、发展中国家和地区的城镇化水平分别为77.2%、53.1%, 两者差距为24.1个百分点。亚洲城镇化水平为49.3%, 低于世界及发展中国家和地区的水平。我国属于亚洲地区城镇化发展速度较快的地区, 根据预测, 2020年城镇化水平将达到63.69%, 远高于亚洲49.3%、发展中国家和地区53.1%的水平。再综合“五普”与“六普”人口数据计算, 2020年我国将累计转移农村人口19253.99万人。同时按照国际惯例, 人均占地低于0.7亩, 每转移1.4个人口, 将会有一亩土地被流转, 届时整个农村将累计流转土地13752.85万亩。[5]由此可见, 未来我国农地流转的规模和农业转移人口的数量, 必须与同期的城镇化水平相对称, 否则一旦失衡, 均可能阻碍城镇化的稳步发展。

图2 世界及主要地区城镇化水平及发展趋势[6] (单位:%)

2. 城镇化方向与农村土地有偿流转市场化相统一

当前, 城镇化方向是以土地集聚为核心, 以此带动人口、非农活动等要素的集聚, 实现以土地为核心要素的动态、连贯性集聚, 其有偿流转是前提, 而有偿流转则涉及到土地定价问题, 这势必引发各流转主体之间的利益博弈。如何实现博弈均衡, 维护各方合法权益, 唯有将土地流转定价权交予市场, 即建立土地有偿流转的市场化机制, 保证农地流转的动态性和连贯性, 进而推动农地流转与城镇化发展之间的有机耦合。客观而言, 城镇化是一种市场行为, 其发展过程中必须遵循市场经济的等价交换原则, 而土地是城镇化发展的基础, 不仅直接解决了城镇化发展新增用地的问题, 而且还间接为城镇化提供一定数量的劳动力, 其概言之为城镇化建设者与土地使用者之间的市场交换, 必然涉及到利益补偿。当然, 城镇化的发展是一个长期的动态过程, 其后续效益将不断显现, 而农民将土地流转为城镇化发展用地, 则是一种远期投资, 随着城镇化发展效益逐渐释放, 不仅能够分享其中的部分收益, 而且还可以保证其随时相机参与到城镇化建设中。一方面, 土地市场化的有偿流转整合了农民的收益, 即农民按照市场定价机制既获得了当前流转的基本收益, 又可以参与分享土地城镇化的后续经营收益, 这种暂时与长远收益有机结合模式, 提升了其土地流转的积极性, 并以此打破了城镇化发展的人为壁垒;另一方面, 农村获得土地流转收益后, 可将其部分份额用于购买城市公共服务, 实现自身发展的市民化, 并以新市民的身份参与和推进城镇化的发展。

3. 城镇化质量与农村土地流转法定程序相适应

当前, 我国城镇化发展出现了一定程度的“冒进”现象, 由此带来诸多社会问题, 如耕地、水等不可再生资源过度消耗, 生态环境破坏严重, 新城建设重复和浪费问题突出等。其中, 快速城镇化引发的征地行为, 导致周边发展空间日益局促, 大量农田被侵占, 随之产生了数量巨大的城镇边缘人群和失地农民, 为整个社会的稳定发展带来了一定隐患。[7]客观上, 当前城镇化发展所形成的农业人口转移规模, 远远超出了当地城镇的接受和承载能力。因此, 引导城镇化有序发展已迫在眉睫, 而解决该问题的重要措施之一, 即根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关要求, 进一步规范农地流转程序, 从法律层面确保城镇化发展质量。对于城镇化发展所需的用地, 流转程序应遵循国家法定程序, 公开、公平转让, 既要适用城镇化的发展水平, 又要维护流转农民的基本权益。按照地区城镇化发展水平, 地方政府可以制定未来若干年内的用地规划, 建立健全农地流转审查和监管制度, 掌握农民流转意愿, 推动农地流转入市, 以行政与市场相结合的方式依法规范流转行为。同时, 农地流转首先必须遵循自愿、有偿、依法的原则, 鼓励农民以土地入股的方式参与流转, 以保证其收益的可持续性。事实上, 通过相关法律明确规范农地流转程序, 保证城镇化的合理、适度、高效发展, 不仅可以有效缓解“冒进式”发展所形成的“土地危机”及其次生出的资源、环境、社会等问题, 而且还可以有序释放城镇化发展的综合效益。

二、城镇化进程中农村土地流转的现状

1. 农业转移人口市民化质量影响农村土地有序流转

从农村土地流转的角度, 农业转移人口市民化与土地流转相伴而生, 随着农地流转对劳动力需求量的不断下降, 以及农业现代化水平的提升, 导致农村剩余劳动力转向城镇, 而农业转移人口向城镇集聚, 并转变为非农人口的过程即为人的市民化。反言之, 农业人口非农化是其市民化的前提, 这一过程将成为农地流转的重要“助推力”, 并以此为导向来推动整个农村城镇化的进程, 而农村城镇化则加快了农业转移人口的流动, 其大规模转移后将面临土地城镇化的问题。可见, 为了保证农村城镇化的发展水平, 必须逐步实施农业转移人口市民化, 提升其市民化质量, 并通过新一轮的农地流转, 以促进土地城镇化的规模化和集约化水平。

从城乡人口就业率的角度分析, 城镇居民的就业渠道广泛, 涉及国有、集体、股份合作、联营、外资等公司单位, 岗位稳定性相对较高, 而农村人口就业主要集中在私营企业和个体单位, 且供职岗位经常处于波动状态。同时, 城乡就业人数也有一定的差异。以2016年为例, 城镇总就业人数为41428万人, 农村为36175万人, 两地相差5253万人, 尽管城镇总人口数多于农村, 但是这一数据充分显示了城乡就业的吸引力。再考虑城乡居民收入的差异, 尽管2006年以来, 农村居民人均纯收入的增幅略高于城镇人均可支配收入, 但城镇居民的人均可支配收入明显高于农村居民人均纯收入, 且两者的差距从2006年的8172.5元拉大到2016年的21252.8元 (见表1) 。由此可见, 我国农村人口就业渠道单一, 收入普遍低于城镇居民, 且有进一步扩大的趋势, 所以农村人口谋求城镇发展机会, 出现大规模的转移, 进而以人口市民化的方式推动农地流转。

表1 城乡居民人均收入情况 (2006~2016年)

单位:元

数据来源:根据《中国统计年鉴》 (2017年) 数据计算而得。

事实上, 农业转移人口市民化包括的内容较多, 不仅表现为转移人口的城镇集聚, 职业身份和劳动方式的转变, 而且还表现为该群体能够适应城镇社会生活, 平等享受城镇公共服务资源供给。进而言之, 经过城镇化的发展, 整个农村地区的经济社会发展、生产方式、居民收入、人口素质逐渐与城镇发展相一致, 由此导致农业转移人口市民化后的生活、工作、思维等方式发生了城镇式转变。根据国务院关于印发国家人口发展规划 (2016—2030年) 的通知, 预计农村向城镇累计转移人口约2亿人, 每年将有1300万左右的农业转移人口实现市民化, 而人口市民化后由于可能在城镇就业或落户, 反之进一步促进了农地流转。

20世纪90年代以来, 我国社会主义市场经济体制的确立和逐步完善, 使城镇化发展获得了新的动力, 在以家庭联产承包责任制为先导的农村经济体制改革效应促进下, 农业生产率和现代化水平不断提升, 农村出现了大量需要转移的人口, 年均转移人口达720万人左右。[8]城镇工业化的发展, 推动了现代城镇建设及规模的扩大, 2016年全国乡镇级区划数达到39862个, 较2015年增长了73个。同时, 2016年全国50万人口以上的地级及以上城市数为246, 占总数的82.8%。城镇建设和规模的发展增加了对农业转移人口的吸引, 加上自身建设的需要, 进一步促进了其周边地区土地城镇化的发展, 所以农业转移人口市民化后, 农地流转规模和比例逐渐提高, 特别是在城镇化发展水平较高的长三角地区, 农地流转率高达20%左右。

基于新经济迁移理论, 农业转移人口市民化不仅是农村劳动力转移的必然方向, 而且还能够通过合约经营的方式, 减少农地流转后的次生风险, 并提升农村城镇化发展水平。从人口发展的角度分析, 农业转移人口市民化为农地流转提供了契机, 而土地城镇化后则为转移人口提供了生活空间和就业岗位, 进一步提升其市民化的质量。由于我国城镇化发展与农地流转进程基本重合, 只有土地被流转出来, 城镇才能实现空间增容, 而这一前提是农业转移人口市民化, 即农民能够从身份、居住、补偿、保障、就业等方面向市民转变。[9]所以说, 农业转移人口市民化能够弱化土地承载的保障功能, 打破农民与土地之间的束缚关系, 进而推动土地合理有序的流转。但是, 我国目前农地流转是以政府为主导的行为, 而农业转移人口的市民化往往处于“被动型状态”, 导致其市民化质量普遍不高, 由此形成的风险将影响农民土地流转的意愿以及农地流转的有序性和稳定性。

2. 城镇人口增长与农村土地流转规模呈非均衡态势

随着我国户籍制度改革的深入, 城镇逐渐放低了农业转移人口流入城镇的限制, 加上房地产市场的发展, 我国城镇人口数量不断增加, 城镇化率也大幅度提升。如图3所示, 1990年我国的城镇人口数为30195万人, 2016年已增至79298万人, 增幅高达262.6%, 年均增幅为16.4%。同时, 城镇化率则由1990年的26.41%上升至2016年的57.35%, 增幅超过一倍, 年均增幅达1.93%。除了国家体制机制变革及政策导向之外, 城镇土地利用均衡、城镇空间集聚经济性、城镇产业组织多样化等因素是影响我国城镇人口数增加与城镇化率提升的重要因素, [10]其中城镇土地利用均衡因素的效应最大。城镇化快速发展之前, 我国城镇土地的利用结构往往以“单中心均衡结构”[11]模式发展, 即城镇土地利用面积没有直接的利益参数, 主要与城镇化区域的半径X最密切相关。而城镇化的半径是城镇化率的隐形指标, 其半径与城镇人口规模呈正相关关系, 由此推测出城镇人口规模增大后, 土地利用面积将随之增大, 并促进城镇及周边农村土地的流转, 但其弊端是农地流转规模通常超前于城镇人口增长数。城镇化快速发展之后, 随着城镇土地市场元素的介入, 原先土地利用结构逐步转变为“一般均衡”[12]模式, 尤其是受城镇地租因素的影响, 城镇土地利用空间开始转向周边农村。

图3 城镇人口数与城镇化率变动曲线图 (1990~2016年)

通常情况下, 城镇人口增长来源主要基于城镇自然增长、迁移增长及行政区划变动三个增长极。其中, 1998年城镇迁移增长人口所占比例已超出整个城镇增长人口的50%, 其后数年这一比例再次提升, 2005年超过60%, 2009年超过70%, 可见城镇迁移增长人口已成为城镇人口增长的决定性因素。从城镇化贡献率的角度讲, 尽管三个增长极都对城镇化的发展做出了贡献, 但各自在不同时期的贡献率并不一样, 尤其是1996年城镇迁移增长人口比例超过另外两极后, 逐渐成为城镇化推进的第一动力, 2006年之后这一人口增长极对城镇化发展的年度贡献率超过了1%。[13]客观而言, 城镇迁移增长的人口, 主要来源于农村剩余劳动力转移所形成的农民工群体, 但农业人口转移城镇和农村城镇化后, 将出现大量的土地抛荒、撂荒现象, 再加之城镇建设用地的增加, 所以需要进一步推动农地流转, 以适应城镇人口数的不断增长。

从我国城镇人口增速及城镇化水平角度分析, 目前农地流转仍处于发展期, 即未来仍有大量的农地需要流转而出, 其中基于城市等级结构因素, 2016年我国中小以下城市 (即100万以下人口的城市) 数量总计为141个, 占整个城市总数的47.47%, 说明该等级城市具有较强的发展潜力, 城市未来发展用地量将增多;但另一方面, 城镇自身土地增长却相对缓慢 (即城镇区域内土地流转量) , 内部出现了一定的正异速增长态势, 导致难以满足不断增长的城镇人口需要, 可见土地流转规模整体上滞后于城镇人口发展规模。特别是中小以下城市向大城市或特大城市发展过程中, 随着农业转移人口的涌入及农民工规模的扩大, 城市发展用地的增幅远超出其非农人口的增长, 从而需要周边农村的土地予以补充。[14]

从城镇化的角度分析, 农地流转是农村经济发展、剩余劳动力转移至城镇、土地城镇化后基础设施建设增加等多种因素共同影响的结果, 其中剩余劳动力转移至城镇后, 扩大了城镇人口的规模, 而随着城镇人口数的增加, 城镇空间必须向周边及其农村延展, 从而推动着周边农村土地的进一步流转。当前, 我国正处于城镇化快速发展时期, 人口城镇集聚速度相对较快, 并成为城镇空间规模扩展的重要助推器, 随着中小型城市的发展壮大, 100万~200万人口规模的城市将会逐渐增多, 于是城镇空间向农村延伸, 促进更大规模的农地流转已成必然趋势。[15]当然, 我们并不是一味地扩展城镇人口的规模, 以及周边农村土地流转量, 事实上对于人口规模在10万人以上的城市, 需要采取相应措施限制土地流转快于城镇人口数增长这一现象。

3. 城镇化征地改变了农村土地流转的方向

城镇化征地指将农业用地征用为城镇发展用地, [16]这一形式的征地是一种政府行为, 即以某种补偿的方式, 依法获取满足城镇化发展所需的土地。按照《土地管理法》规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地……依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。 (1) 基于城镇化中征地工作的难度, 国有土地征用是在国家内部部门之间的置换, 利益增损基本由国家承担, 所以这一形式征地的难度不大。但农村集体土地征用, 由于涉及到不同主体之间的利益博弈, 以及农业转移人口的安置、保障等问题, 难度相对较大。20世纪90年代以来, 随着我国城镇化的快速发展, 不同类型的城镇规模不断增大, 城镇建成区域范围和各类非农用地规模快速扩大, 导致国有土地征用或置换已难满足这一需求, 为此城镇边缘及其农村的土地被大量征用, 以解决城镇化发展的用地需求。

2008年之后, 我国的城镇化持续保持快速发展的势头, 城镇化率从2008的46.99%上升至2016年的57.35%, 每年以1.036%的速度增长。与此同时, 城区面积、建成区面积、城市建设用地面积、征用土地面积这四项指标均有不同程度的增长 (见表2) 。其中, 城镇化快速发展后, 城区面积和建成区面积逐步扩大, 2016年分别增长至198178.6平方公里和54331.5平方公里, 这一发展趋势导致对城市建设用地需求量的增加。表2显示, 2008年我国城市建设用地面积为39140.5平方公里, 2016年快速增至52761.3平方公里, 期间净增长13620.8平方公里, 年均增幅达3.48%。通常情况下, 城市建设用地的补充主要来源于城市内部土地的置换和征用, 但受国家节约化用地政策的影响, 2008~2016年期间征用土地面积出现了一定波动, 2008年为1344.6平方公里, 2012年达到了2161.5平方公里的峰值, 其后两年每年以342.8平方公里的速度迅速回落, 2015年略有回升, 2016年再次升至1713.6平方公里。相对于我国城区、建成区和城市建设用地面积的增速, 每年城市内部征地的数量远远不能满足于这一需求, 所以城镇化的发展需要向周边及其农村地区进行征地, 即以推动农村土地流转来缓解城镇化征地的压力。参照表2“城市建设用地面积”与“征用土地”两项指标计算得出, 2008年我国累积流转农地37795.9平方公里用于城市建设, 2016年这一数值上升至51047.7平方公里, 可见未来随着整个城镇化率的不断提升, 每年将有大量的农地流转出来。

表2 城市建设综合状况 (2008~2016年)

单位:平方公里;人/平方公里

数据来源:同表1。

城镇化属于国家发展的战略性问题, 其发展必然需要相应的保障资源, 而土地和人口是其中的两大基本资源, 为了实现资源的可持续性“供给”, 我国城镇化的征地活动较为频繁。鉴于此, 城镇化的征地区域延伸至农村, 即所指的农村土地流转, 既要遵循国家的相关规定, 也要符合城镇化发展用地及其征用的基本程序, 切实维护征地农民的合法权益。由于城镇化将改变农地的用途, 流转程序较为复杂, 所以城镇化中农地流转的审批权通常划归为国务院和省级人民政府, 其中农地转为城市建设用地的由国务院审批, 其余涉及镇、村土地城镇化流转的由省级或授权设区的地方政府批准。[17]同时, 国家对用于城镇化发展的农地空间作出了明确规定, “城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下, 空间布局可在有条件建设区内进行形态调整, 但不得突破建设用地扩展边界”, (1) 以此进一步规范农地流转的程序。同时, 由于城镇化征地属于农地外流范畴, 其流转功能已从集体内成员生存保障转变为单一的利益交换, 所以必须征得村农民集体内所有成员的同意, 并从市场流转的角度来审定流转合同, [18]进而保障参与流转农民的合法权益。

三、结论与政策建议

1. 深化农村户籍制度改革, 提升农业转移人口市民化质量, 促进农村土地有序流转

提升农业转移人口市民化质量涉及到户籍制度的改革, 即打破原先的城乡二元户籍体制, 将城乡人口一体化式地分布及供给资源, 消除社会福利安排和公共服务供给的区域差别, 以解决农民土地流转后的生活顾虑。长期以来, 受“土地保障养老”的传统思想的影响, 农民对土地流转的预期收益是比较高的。但户籍制度改革后, 农业转移人口可以逐步获得与城镇居民同等的社会保障, 并以“保障”换其城镇身份和职业的改变, 所以即使农地流转收益低于预期, 农民也愿意参与土地流转。再考虑成本与收益的关系, 农业转移人口的成本包括生活、就业、机会等内容, 只有当这些综合成本小于农地流转收益时, 才能推进其顺利转移。[19]而农业转移人口市民化的过程, 正好可以借助于就业、创业、政策帮扶等措施, 减少其转移的成本, 提升他们参与土地流转的积极性, 最终推动农地的高效流转。

2. 建立城镇人口增长与农村土地流转规模之间的动态平衡, 推进农村土地节约化流转

一方面, 加快推进农村剩余劳动力转移及其市民化进程, 以转移人口市民化带动农地流转, 而不是反向的农地流转推进其市民化, 否则易引起两者之间发展的失衡;另一方面, 稳定城镇人口发展的规模, 提高农地流转的效率和效益, 尤其是加强中小型城市对农业转移人口的吸引力, 使城市新增人口与土地流转规模相一致, 以此减少大型以上城市空间扩展的压力。[20]具体而言, 以25万人口和100万人口为递增标准, 进一步细化中等城市和大城市的等级标准。同时, 转变城市传统功能发展, 多渠道发展劳动、技术、资金等密集型产业, 吸纳不同层次的农业转移人口, 以减少城镇化发展用地的不足, 进而实现农地节约化式流转。此外, 从区域角度讲, 东部地区需要增加农地流转规模, 以适应和应对城镇人口的不断增长;而中西部则要控制农地流转速度, 与城镇人口发展相对缓慢的速度保持一致。

3. 依法推进城镇化征地, 扩大农村土地有偿流转范围

第一, 政府尝试推行“倍数”补偿的方式, 即“征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿”, 补偿金额为土地“被征收的三年平均年产值的六至十倍”, 倘若这一补偿标准不能保障农民土地流转前的生活水平, 经相关部门批准“可以增加安置补助费”。 (2) 第二, 对于农地流转后的农民安置问题, 可以参照股份制经营方式, 将城镇化所征农地, 特别是“有稳定收益的项目, 农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”, (3) 并为其安排相应的非农就业岗位或进行异地转移安置。第三, 建立城乡一体化的养老和医疗保障机制, 将“失地农民”统一纳入城镇社会保障体系中, 保障其可持续生计, 以顺利推进城镇化的征地工作。