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近年来，美国联邦政府每年在津贴项目上的花费约为2.4万亿美元，大约是GDP的12%。这相当于每人每年7500美元。其中只有48%用在了官方认定的穷人身上。联邦政府每年为退休的中产阶级夫妇提供50,000多美元的社保和医疗保险福利。而近一半的家庭仅依靠65岁以下、收入不足50,000美元的家庭成员养活。 我们的经济状况为何沦落至此？国会那不负责任的津贴支出是从何时开始的？如果联邦政府出现预算盈余，这会如何影响国会关于津贴的政策呢？ 20世纪的总统是如何英勇地限制津贴支出，却又在20世纪创造了如此规模巨大且价格不菲的计划？ 共和党总统是如何帮助社会保障福利实现两位数增长的？ 最后，未来是否有办法在不引发强烈反对甚至被取消的情况下控制这笔开支？胡佛研究所的经济学家约翰·F·科根在其《高成本的善意》一书中回答了这些问题，该书列举事实，研究严谨，内容充实。（注：约翰·科根和我是胡佛研究所的同事） 为退伍老兵提供津贴 该书的副标题为“美国联邦津贴计划的历史”，向读者展示了1789年至今的联邦支出项目。笔者自认为是一个老道的观察者，因为我知道，富兰克林·罗斯福在1935年提出了社会保障计划，但早在此前联邦政府的津贴项目就已经存在了。虽然我不知道津贴项目究竟开始得有多早。我猜测是从向内战后的退伍军人支付款项开始的，但实际上，津贴是从革命战争后的退伍军人支付款项开始的。（见《退伍军人福利的肮脏历史》，2017年秋季刊） 科根为我们讲述了这些津贴项目的发展故事：无论在19世纪还是20世纪，联邦每个项目的故事都是相同的。从前文中提到的革命战争退伍军人的退休金开始。起初，该计划规模很小。1790年，国会通过了一项临时法律，并于1792年将这项法律永久化。这项法律保障了正式军官、士兵和海员的养老金，但仅限于那些在战斗中受伤并致贫的人。法律将国家民兵成员排除在外。 但是，从1803年到1806年，美国经济的蓬勃发展为联邦政府带来了巨额预算盈余。科根写道，“拥护者认为，退伍军人与陆军队退伍军人同样值得残疾退休金。” 当天，这一论点赢得了支持。1806年，国会将养老金覆盖范围扩大到志愿者、民兵成员和国家部队。然后，1809年，美国政府对英国和法国船只实行禁运，这导致联邦收入削减了一半。虽然国会负责任地做出回应，大幅度削减总体支出，但保证退伍军人养老金不受到影响。科根指出，未来，这几乎成了所有应享津贴的模式：（1）从小范围开始；（2）将津贴范围扩大到许多人认为“同样值得”的人，特别是当预算盈余很多时；（3）即使出现预算赤字，也要保障津贴支出。 在1816年和1817年两年间，经济恢复繁荣再次导致联邦预算盈余。随着1818年3月养老金法的设立，詹姆士·门罗总统和国会给所有在陆军服役9个月以上，并且“生活困难”的退伍军人提供了终生养老金。对受伤的要求一去不复返。 科根认为，这项法律带来了一个后果，即成为未来津贴政策的一种重复模式：不知从哪里冒出来的人们纷纷要求获得补贴。法律的支持者计算，只有不到2000名退伍军人有资格获得这些福利，但却有超过28,000人提出申请，16,000多份申请获得通过。科根写道，申请人的数量“超过了理论上仍然活着的陆军退伍军人的全部人数。”该法案通过后，联邦预算的养老金支出从1800年的1％上升到1811年的11％之高。在1820年，为了应对的欺诈指控和经济衰退导致的预算赤字，1820年5月法律只是试验罢了。退伍军人不得不重新申请，但只有17％的二次申请人被拒绝，而且，一旦联邦收入恢复到经济衰退前的水平，国会便会恢复那些被拒绝的二次申请者的利益。 另一个早期养老金计划为20世纪的社会保障在资金筹措方面提供了先例：海军的信托基金。1799年和1800年，国会设立了一个单独的海军养老计划，为饱受残疾折磨的海军人员提供福利。这些福利由信托基金提供资金，而信托基金则通过出售俘虏、海盗船及其中物品获得资金。随着信托基金的增长，国会的支出也相应增加。1813年，该基金向在行动中遇害或因公负伤的海员的子女及配偶发放抚恤金。国会一再放宽获得抚恤金的标准，结果不出所料：信托基金于1841年破产。然而，国会却靠一般税收挽救了该基金。 内战后联邦士兵养老金的故事与陆军相似，都经历了两次新的转折。首先，由于战争涉及大规模动员，一旦所有资格放宽，符合退休金条件的人数将会大大超过之前。20世纪初，养老金领取者的人数达到了近100万，而19世纪90年代中期，这些养老金支出达到了联邦预算的40％以上。第二个转折点是，从19世纪90年代到20世纪初，共和党想出了使用养老金来重新团结选民并退伍军人的选票的办法。之后，民主党人在社会保障和医疗保险中也使用同样的策略。 这本书的惊喜之一是罗斯福，至少在他的第一任任期期间。罗斯福认为，退伍军人仅凭借退伍军人这一身份并不配获得养老金。在他执政的第一个月，说服国会通过了1933年的经济法案，这让他有权制定新的资格规则。正如科根指出的那样，这是美国历史上首次大规模取消津贴。1933年6月30日，412,482名一战退伍军人收到了退休金。仅仅一年之后，只有29,903人名单在册，他们都是永久残疾和完全残疾的。 社会保障 对于那些不喜欢政府强制再分配的人来说是坏消息：1935年罗斯福推出了社会保障。科根将其称为“现代福利国家的诞生”，他讲述了罗斯福之前的主流观点，即穷人和老人的福利应由私人机构或州和地方政府负责。而罗斯福反对这一观点，认为福利是联邦的责任。1935年的“社会保障法”为我们所熟知，另外还有三个新计划授权州政府为州营项目买单，其中包括：老年人援助，失依儿童援助和盲人援助。最重要的是，这项法律创立了联邦-州失业保险计划。 社会保障福利由所得税提供资金。而在1937年，只有180万个收入低于3000美元（2017年为52,500美元）的家庭支付了联邦所得税，当时的所得税被称为“阶级税”。社会保障改变了这一切。对于所有所得收入高于3000美元的公民，社会保障局迫使2580万工人缴纳实际所得税。1935年的法律明确规定，社会保障福利将于1942年开始支付。但是，自然而然地，工资税所带来的收入让支付福利的压力提前了。因此，联邦储备委员会于1940年开始支付福利。在早期，正如科根在引人入胜的细节描述中所述，该计划成为了现收现付制，而不是包含真实资产的真实信托基金计划。他还讲述了对该法案合宪性的挑战是如何导致最高法院发现社会保障和失业保险是合宪的，尽管最高法院的判决仅仅依赖于在14个月前的一个判决附带意见。 随着“信托基金”收入的增加，国会、来自民主党总统和共和党的历届总统都为退休人员带来了实实在在的好处。1967年，林登·约翰逊总统和国会给收入较低的退休人员的福利增加了25％，给收入较高的退休人员收入增加了11％。平均增长13％，是自1965年福利增加以来消费价格增长率的两倍。那时，在尼克松执政期间，福利比1968年增加了69％。在1972年的法案中，国会和尼克松又提高了20％的福利，并开始实行挂钩。福利指数与生活成本挂钩，而工资和薪水被征税的上限则与工资增长挂钩。 伟大的社会 社会保障并不是唯一增长的津贴支出。林登·贝恩斯·约翰逊在1964年宣布发动“反贫困战争”，说服国会资助社区团体，与福利接受者合作。他设想这些团体帮助人们摆脱福利救济。但是，数百个这样的团体，他们彼此的愿景截然不同。这些团体利用联邦基金聘请律师起诉地方政府、州政府和联邦政府以获取利益。科根写道，“有了联邦基金，贫困群体的律师代表福利接受者向联邦法院提起了诉讼…贫困律师质疑几乎所有的福利资格规定，包括住房的要求、符合家庭的界定和工作意愿的要求。”最终导致“到1970年，贫困律师成功地实现了福利的根本转变：将给慈善立法的行为转变为确保所有符合条件的人享有合法权益，即政府允许的福利。”他指出，“没有任何相关立法，这种情况就这么出现了。”在1969年的最高法院决定中驳回了住所限制的要求，威廉·布伦南法官撰写了这个决定，他们认为，福利中住所的限制侵犯了旅行的权利。科根幽默地写道：“法院还得出结论，虽然联邦政府参与公共福利从来没有进入开国元勋的著作，但创始人的本意是禁止国家福利中的居住限制。” 当然，林登·贝恩斯·约翰逊对应享权利的其他贡献是启动了医疗保险和医疗补助。那是1965年，而在此前的1964年，许多民主党人趁着约翰逊以压倒性优势击败了戈德瓦特之势当选。这大大改变了国会的意识形态组成。科根很好地讲述了这个故事，但是，可以将其与博伊西州立大学的经济学家夏洛特·特雷特的精辟分析结合起来（见《医疗保险的起源：经济和政治的依赖性》，载于加图杂志，1997年冬季刊）。2016年，医疗保险支出为5950亿美元，目前仅次于政府最大的支出项目社会保障（9160亿美元）。 里根改革 从1983年到1985年，科根是管理和预算办公室主任大卫·斯托克曼下手下的副主任，所有人都服从里根总统的领导。可能就是这个原因，科根提供了很多有关里根成功让津贴支出的增长率略有降低的细节。科根还指出，1981年5月，里根提出将社会保障的退休福利降低31％，提案本将于1982年1月生效。但民主党和共和党议员几乎一致反对这一立刻削减的提案，里根迅速撤回了他的建议。 取而代之的是，里根和国会将社会保障改革踢向了以艾伦·格林斯潘为首的委员会，该委员会于1983年1月提出了支撑财政的提案。然而，委员会几乎没有提出任何旨在减少支出增长的变革。相反，该委员会还建议将新的联邦雇员纳入该计划，改变非营利组织的免税待遇，加快已经立法的工资税率增长，并为高收入人群征收社会保障福利税。国会几乎对所有这些提议照单全收。 在支出方面，只发生了一次重大改革：将可以获得全额福利的年龄逐渐提高，到2027年，将从65岁增加到67岁。但这一改革不是格林斯潘委员会提出的。相反，这是得克萨斯州的民主党议员杰克·皮克尔的杰作，有趣的是，他的导师是林登·贝恩斯·约翰逊。科根提到了年龄的增加，但没有具体说明皮克尔在其中起到的作用，也没有说明格林斯潘委员是否建议提高年龄。但他确实指出，“显然自2000年以来，退休年龄已在缓慢提高，这几乎或者说根本没有任何争议。” 科根也没有提到，在争取提前退休福利的时候，斯托克曼专注于短期而非长期。在1981年著名的访谈中，当斯托克曼被问及为什么这么做时，他回答说：“我不会花大量的政治资本来解决其他人会在2010年遇到的问题。”由于他的想法并不长远，斯托克曼成功地扼杀了一项很有竞争力的两党参议员的提案，根据该提案，2000年之前，所有社会保障福利的年龄提将高到68岁。根据笔者的粗略估计，到目前为止，这个提议本可为联邦储备金节省远远超过1万亿美元，这比当前政策节省的要多得多。 科根确实从1981年经济崩溃中得出了正确的结论：削减当前津贴受益者或准受益者的利益很难。然而，67岁政策表明，当有充足时间供人们适应时，政治上的福利削减更容易得到推行。考虑到未来津贴支出方面可能面临更大的问题，削减未来的利益只是避免未来出现更加可怕的噩梦。但我们最好尽快开始。 人们经常想知道“自由之国”是如何滋生出这样一个庞大政府来干预我们生活的方方面面。科根已经展示了政府中的津贴计划作为政府的一个重要组成方面是如何诞生的。经济史学家罗伯特·希格斯在其1987年出版的《危机与利维坦》一书中指出，三次危机 （一战、大萧条和二战）带来了更多的监管、更高的税收和更高的政府支出，包括津贴支出。如果有人想了解美国政府的发展情况，最好同时阅读科根和希格斯的书。 |
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