摘 要：日本从农地零碎化经营向规模化经营的转变过程中, 采取了一系列有效措施推动了农业规模化发展。同样, 作为过去以小农经营为主的传统农业国家, 日本正处于从传统分散经营的小农经济向集约化、规模化的现代农业转变的进程中, 并取得了一定效果, 其脱离农地零碎化经营的经验可为中国农业规模化发展提供有益借鉴。中国在农业规模化发展过程中可充分借鉴日本的成功经验, 通过放宽农地流转限制, 建立农地流转服务机构, 颁布农地规模化经营相关扶持政策, 重点扶持有发展潜力的农地经营主体, 明确农业规模化经营阶段目标来促进农地流转, 实现土地资源的优化配置, 进而实现农业的规模化发展目标。
1 引言
现阶段, 中国农业产业正处在传统小农业经营向规模化经营过渡的重要时期, 从中共中央首次提出“农业适度规模经营”发展方针以来, 关于农业规模化经营与发展的问题就一直备受关注。中国政府连续出台的一系列文件多次强调, 要积极引导农地承包经营权的有序流转, 支持农地向专业大户、农民合作社、家庭农场流转, 并鼓励发展多种形式相结合的规模化经营模式[1]。但是, 在农业规模化发展过程中, 还面临着哪些问题, 具体应当采取哪些有效措施?这些都是农业规模化发展从理论走向实践过程中必须解决的问题。
日本是一个土地资源极度匮乏而人口数量相对庞大的岛国, 统计资料显示, 日本2015年的人均耕地面积仅为0.035hm2。虽然日本的农业自然资源稀缺, 但其在脱离农地零碎化经营, 扩大农地经营规模, 提高农地生产效率等方面却取得了一定的成绩。中国的人均土地资源状况与日本十分类似, 而且中国和日本过去都是传统分散经营的小农经济, 但目前日本有力地推动了农业生产从传统分散经营向集约化、规模化的现代化经营的转变, 这可为中国的农业规模化发展实践提供有益借鉴。本文在深入研究日本脱离农地零碎化, 实现农业规模化发展的经验基础上, 结合中国农地规模化发展面临的困境, 提出中国农业规模化发展的相关对策, 从而探究中国农业规模化发展的可靠途径。
2 日本脱离农地零碎化的实践经验
2.1 放松农地管理, 推动农地集中流转
第二次世界大战后, 日本的土地改革导致了农地经营的多重问题:其一, 政府限制了农民对土地的拥有量与所有权, 道通府县层级农民的土地拥有量必须小于3hm2, 土地拥有量的减少极大地制约了农业机械化发展, 零碎化的土地仅适用于以家庭为单位的手工劳作。其二, 政府限制了土地租赁, 日本相关法律明确指出, 只有在获得国家许可的情况下才能进行土地租赁, 并且相关审查较为严格, 因此, 造成土地使用权变更困难, 分散土地难以实现集中化经营。其三, 日本政府对于农地持有的合法性认定标准严格, 农民家庭以外的经营组织若拥有土地均被视为不合法, 这极大地限制了农地流转与集中[2-4]。
面对土地改革带来的诸多弊端, 日本政府进一步对农地管理制度进行了必要的改革。从20世纪60年代初开始多次修订了《农地法》, 并在此后的几十年里相继出台了多项农地经营的法律法规, 如《农地振兴整备法》《农地利用增进法》《经营基础强化法》等。
新的农地经营的法律法规不断放松了对农地的管制, 主要包括废除了对农民农地拥有量及劳动力雇佣量的限制, 政府承认农民家庭以外的组织、法人拥有并经营土地, 放宽了对农地租赁的审核与管理, 以及政府承认多种农地流转形式 (如买卖、租赁等) 等。这些法律法规的出台使得分散的农地逐渐集中化。以农地租赁为例, 日本在1970年对《农地法》进行了大幅改动后, 不仅允许农地租赁, 同时还针对农地租赁制定了具体的管理制度。其中, 农地租赁价格由地方各级部分根据当地自然条件、经济条件等进行统一规定, 不同地区有着不同的地租价格。进行农地租借的双方可根据标准地租签订相关租赁协议, 以免农地租让方出现恶意哄抬价格的现象, 从而对农地租赁方的权益起到一定的保护作用。因此, 从日本这些农地管理法律法规可以看出, 该国的农业政策已经开始朝着“经营主义”方向转变, 农地所有者也逐渐从过去的以“耕作者”为主转变成了以“租地者”为主, 这些政策实施的最终目的都是为了扩大农地经营规模, 优化了农地资源配置。
2.2 设立农地管理中介机构, 消除农地流转障碍
日本政府为了鼓励农地租赁、农地买卖, 还专门成立了农地管理服务机构。这些由政府出资运作的非营利性机构为农地买卖、租赁双方提供了一个良好的接触平台, 负责促成双方交易。与此同时, 农地管理服务机构还会从农民手里购买、租赁农地, 然后再向其他个体或组织出卖或出租农地, 以实现农地的不同时流转。在这些服务机构中, 日本农业合作组织扮演着重要角色, 既是最广泛的农业组织, 也是重要的农地流转中介之一[5-6]。该合作组织能够让分散的、零碎的农地变得集中化, 以便于实现规模化经营。同时, 农地集中化也便于引入先进的机械化技术发展农业。此外, “农地保有合理化法人”是日本特有的一种农地流转中介, 该机构主要由县、村等各级政府建立。这一中介机构在为农地流转提供不同时租赁及相关信息外, 还负责提供租金支付便利。具体来说, 该中介机构可以一次性向农地出租人支付所有租金, 而承租者则可分期向中介机构支付租金, 这大大减轻了承租者的经济压力, 有利于实现土地流转。
除了上述两类中介机构外, 日本在第二次世界大战后为保护农民利益还出台了《农协法》, 该法律明确了日本农协是非营利性民间法人组织, 同时还具体规定了该组织的职能、业务范围以及相关监督管理工作内容。比如, 农协可提供活期存款, 会员因农业生产可向农协贷款, 农民可向农协申请生活贷款。另外, 农协还要负责建设一些必要的农业生产设施, 指导农民共同经营等。《农协法》出台后, 日本政府还根据环境及经济发展不断对原有法律进行修订, 力求农协组织的所有行为活动能够有据可循、有法可依。为了保障农协会员的经济与主体地位, 日本政府还对每个综合农协、联合会、农协各部门负责的各项服务的利润分配标准都做出了明确的规定。以日本大阪市的某农协为例, 该农协对会员存款、贷款、保险以及销售农产品、生产资料的利润分配均做出了明确规定 (表1) 。
表1 日本大阪市某农协2015年的利润分配
注:100日元约合5.82元人民币, 2018。
2.3 出台金融财政政策, 支持规模化经营
为了激励和扶持农业经营主体参与农地流转, 促进农业规模化发展, 日本出台了一系列的金融财政政策, 主要涉及农地规模化流转与农业法人扶持两方面[7-8]。为促进农地规模化流转, 日本政府主要出台了以下举措:其一, 对于长期且大面积出租农地的农民实施奖励政策。如对租地3~6年的农民, 政府补助10万日元/亩 (1亩=1/15hm2) , 而租地时间超过6年的农民, 补助金额则增加到20万日元/亩。其二, 政府鼓励有其他职业的农民放弃农地耕作。对于出卖小块农地的农民, 政府会额外给予退耕补助, 并减免卖地的收入税收。其三, 针对农地购买或承租者, 实行金融信贷优惠力度与买入或租赁土地面积挂钩的优惠政策。所有租赁或购买农地面积达到一定标准者, 可享受长期低利息甚至无利息贷款。
为激励扶持农业法人, 日本政府主要出台了以下措施:一是放宽了农业法人的审核条件, 取消了对于农业法人的多种税收政策以及对农业法人拥有土地面积、雇佣劳动力数量等方面的限制。二是政府制定了有利于农业法人的金融制度与财政制度。目前, 日本政府对于农业产业经济的宏观调控主要通过调节农业预算来实现, 从农业预算中不同项目支出比例的变化可以明显看出, 日本政府对农业法人的扶持倾向。从20世纪60年代开始, 日本农业预算支出就呈现出了“价格流通支出递减、结构改善支出递增”的趋势。政府减少价格流通支出会直接减轻普通农业生产者对价格政策的依赖性, 会进一步促进分散经营的小农户群体分化, 加快农业法人成长。而结构改善支出主要指的是政府对规模化农业法人的资金扶持, 是政府支持农业法人的重要举措。
2.4 实施多项政策法规, 培育农地规模经营主体
日本政府认为, 规模化的农业经营主体是未来农业产业发展的生力军, 为了培育新农地规模经营主体, 日本政府实施了多项政策法规予以扶持[9-12]。目前, 日本规模化农业经营主体主要有两类:一是自立经营的农户 (1) 。日本的《农业基本法》明确指出要加快专业农户培养进程, 至少要培养出250万户拥有2~25亩农地的自立经营农户。该法案设定的这一目标在自耕农向现代农业经营者的转变过程中起到了良好的催化作用。二是农业法人。修订后的农业法人经营体指的是, 以家庭成员为基础的农业经营体, 其在生产所得、劳动时间耗费方面都不逊色于其他产业。既往的农业生产家庭兼具家庭生活单位和生产单位双重作用, 但是新定义的农业法人经营体则只承担生产单位作用, 这对保障农业经营主体的专业性起到重要作用。为了培育这些农业规模化经营主体, 日本政府出台了多项政策法规, 包括修订的《农业法》《农地利用增进法》, 以及颁布的《农业经营基础强化法》等, 对符合条件的农业经营主体给予资金、技术以及税收等多方面支持。此外, 2012年出台的“人与农地计划”, 进一步加大了对农业规模经营主体的扶持力度[12]。具体而言, 对都府县经营4hm2以上和北海道经营10hm2以上农田的农户, 给予每公顷2万日元的农地集中补助, 实行包括生产补贴和价格补贴在内的农业经营补偿制度。
3 中国农地规模化发展面临的困境分析
3.1 地少人多, 细碎化程度高
中国国土资源部的2015年统计资料显示, 中国耕地面积约18.3亿亩, 占国土总面积的14%, 而美国的耕地面积占国土面积的20%, 印度更高, 约为56%, 中国的耕地面积拥有量位居全球第四, 但是相较于农业发达国家, 中国的耕地资源仍十分匮乏。再加上中国人口数量众多, 所以耕地的人均占有量非常低, 约为1.5亩, 全球排名100多位, 与世界农业发达国家相比存在着较大差距。近年来, 随着中国人口持续增长, 以及城镇化、工业化建设的加快, 耕地面临的环境污染、水土流失等问题日益严重, 人均耕地面积还在持续减少中, 人地矛盾也越来越突出。因此, 在农业规模化发展进程中, 耕地资源紧缺成为硬性制约条件。另外, 从中国耕地的分布情况来看, 也存在着分散化、无序化、细碎化程度高的问题。数据显示, 中国2.2亿农户的户均农地经营规模不到0.6hm2[13]。因此, 农地资源分散必然难以满足现代农业的规模化发展要求。
3.2 农地使用权流转频率高, 但规范性不足
近年来, 中国农地流转面积有快速的增长趋势, 但村庄内农户间小规模流转比例较高, 且缺乏规范性。2015年农业部统计资料显示, 2015年中国农户家庭农地使用权流转面积已超过4亿亩, 在家庭承包地面积中占比30%以上。全国共有5.8万户农民出租了承包地, 约占25%, 部分省份出租承包地的农户数量甚至达到35%。尽管中国农地流转面积持续扩大, 使用权流转频率也在逐步提高, 但绝大多数农地流转都是自发性的, 不规范。当前, 中国农地流转通常都只发生在村内农户之间, 仅有少数是村与村之间的农地流转, 并且承租耕地的经营者对耕地的利用也主要为粮食种植, 农地产业结构较为单一。
3.3 青壮年劳动力流失严重, 农地经营劳动力不足
近年来, 农村人口大量涌向城市, 非农化就业农民数量急剧增长。有很大一部分农民常年在外务工, 从“兼职”型转变成“全职”型的农民数量也越来越多, 造成了农村劳动力的流失。2015年农业部统计资料显示, 中国农村外出劳动力中16~40岁占39.4%, 大于40岁占61.0%, 而农村生产经营劳动力中有40%都为妇女, 39%为老人, 仅有20%左右的农村劳动力为青壮年男性, 而农村生产经营劳动力的平均年龄为47岁。可以看出, 中国农业生产的青壮年劳动力严重缺乏, 农村劳动力存在着明显的弱质化特点。
3.4 农户职业化经营程度低, 新型农业经营主体尚待培育
目前, 中国新型农业经营主体还处在起步与摸索阶段, 农业经营职业化程度普遍不高, 新型农业经营主体培育尚未成熟。受农村劳动力大量外流的影响, 务农劳动力文化程度普遍较低, 再加上传统观念的影响, 农民对土地普遍存有深厚感情, 普遍不愿放弃农业生产, 也不愿将土地转让给他人[13]。另外, 农地规模化经营往往也需要一些思想开明、有魄力的农民来发挥带头作用, 但当前农村却很难找到这样的带头人。此外, 中国新型农业经营主体的发展也存在诸多不足, 主要表现在以下几个方面:其一, 数量偏少, 80%以上的农业经营主体都是分散的小农户个体。其二, 生产经营管理水平不高, 科技含量较低。其三, 经营质量低, 实质性效果不明显。
4 日本农业规模化发展经验对中国的启示
根据日本脱离农地零碎化经营的实践成果, 并结合中国农业发展现状, 可以得出如下启示, 以促进中国农业的规模化发展。
4.1 适度放宽农地流转限制, 以利于土地资源的优化配置
中国现行《农村土地承包法》明确规定, 土地的承包经营权需经发包方同意后才能进行转让;继承人可在林地承包人死亡后在承包期内承包, 但耕地承包权无继承特性;集体所有土地的使用权不能进行抵押。这些规定在一定程度上限制了农地的流转方式 (继承、转让、抵押等) 。比如, 承包经营权需在发包方同意后才能转让, 这就赋予了基层组织干涉土地转让的权利, 而承租方往往也就难以长期、稳定地拥有土地经营权。政府对农地流转的种种限制自然会造成农地流转空间狭小, 影响农地自由流转, 不利于土地资源的优化配置。
另外, 中国现行土地法还对农地流转主体进行了各种限制。比如, 规定经发包方同意后, 有稳定收入来源或非农职业的承包方可获得部分或全部的农地承包经营权;同等条件下, 本集体经济组织成员享有农地承包经营的优先权。从这一规定可以看出, 政府虽然允许组织或个人承包经营农地, 但是本集体经济组织成员或农户能够优先获得土地承包经营权。事实上, 在土地经营技术、管理、资金等方面, 当地普通农户与其他个人或组织相比并无特殊优势。相反的, 当地普通农户可能受地方文化意识、地理环境、经济条件所限, 在经营管理、开拓创新方面的能力很可能还不及外地个人或组织, 限制了农地承包经营权的优化配置空间。借鉴日本的农地改革经验, 中国也可适度放宽对农地流转的限制, 政府对转让、抵押、继承等多种农地流转形式应持鼓励态度, 并在此基础上消除当地普通农户与外地个人或组织对土地继承经营权的不平等待遇, 同时积极培育新型农业经营主体发展适度规模经营, 促使农地流转更加自由、顺畅, 从而实现土地规模化、集约化经营, 促进土地资源的优化配置。
4.2 建立并完善农地流转服务机构, 构建农地流转规范化格局
在农地市场中, 农地流转中介服务机构发挥着十分重要的作用, 是农地流转市场相关组织制度的形成基础, 是健全农地流转市场的重要环节。目前, 中国多数地区尚未建立农地流转服务机构, 再加上农地流转制度的不完善, 尚有较多中介服务机构形同虚设。当前, 大部分参与农地流转的交易双方都会绕过中介机构, 私下协商交易, 无形中增加了农地流转的交易成本。不仅如此, 交易双方的协商往往缺乏有效的监督与管理, 因此很容易在交易后出现各种纠纷, 增加农地流转的风险成本。农地流转成本的增加, 必然会影响农地流转市场主体的积极性, 从而阻碍农地流转市场的繁荣。
因此, 农地流转中介服务机构除了担任农地流转双方的中间人, 搭建农地流转信息平台外, 还需承担农地流转的不同交易以及农地流转价格评估、规范管理以及纠纷解决等一系列职责。在具体的实践过程中, 政府应根据各地区农地流转的实际情况逐步推进, 在全国范围内搭建农地流转信息平台, 对于已经建立农地流转中介服务机构的地区, 则应逐步拓展其职能范围并充分发挥其实际作用, 逐渐建立一套健全的农地流转中介服务机构体系。
4.3 促进农村富余劳动力有效转移, 扶持农地规模化经营主体
目前, 中国农村富余劳动力数量近1.2亿, 并且未来几年还会以每年100万的趋势递增。面对庞大的农村富余劳动力, 若不对其进行有效的转移, 将很难为农业规模化经营提供足够的空间。为此, 政府应当采取相应措施继续促进农村富余劳动力的转移, 一是建立农业劳动力就业服务组织。二是加快城乡统筹, 建立统一的劳动力市场, 以突破城乡就业局限。三是组织农民职业培训, 提高农民非农就业能力。四是继续坚持以人为核心的城镇化战略, 进一步完善务工人员社会保障体系, 推进农民工市民化进程等。
在农地流转方面, 要实现农地优化配置的最终目标, 单纯依靠自由化的农地流转是远远不够的, 政府还需制定农地规模化经营相关扶持政策以鼓励和引导农地流转。具体而言, 政府可采取补贴、奖励等政策, 对于承租面积大、承租时间长的承租者, 给予现金奖励, 奖励标准可与承租面积与承租时间挂钩。与此同时, 还应出台相应的信贷优惠政策, 根据相应标准来定金融支持优惠程度。同时, 对于农地承租、购买大户, 政府还需在农业生产基础设施、农业生产技术、生产资料等方面给予相应的补助。
4.4 完善农产品市场体系, 明确农业规模化发展阶段性目标
农业规模化经营就是要求农业产业走专业化发展道路, 而要实现农业的专业化即意味着配套的农产品市场应足够完善。日本之所以能够有效推进农业规模化经营, 在很大程度上有赖于完善的市场体系。日本专业农户的产品销售主要有农协、超市、委托3种渠道。农协向农户收取适当的手续费后即可购入大量农产品, 极大地节省了农户销售产品的成本。日本各地都设有农产品超市, 农户简单地对农产品进行商品化处理后, 即可到农产品超市进行销售, 超市为农产品的集中销售提供了一个良好的平台。另外, 农户也可通过发布农产品销售信息以委托吸引经销商代理销售。因此, 中国可借鉴日本所建立的农产品市场机制, 建立与农业规模化经营配套的农产品市场体系, 鼓励通过合作、联营、兼并等形式发展大中型农产品批发、零售企业。
需要注意的是, 中国走规模化农业发展道路, 并不等同于盲目地扩大农业发展规模。适度规模的农业经营能够让生产要素的资源分配达到理想状态, 充分激发农民从事农业生产的积极性, 实现农民收入增长。当然, 农业经营规模的适度标准应当由各地区的农业实际发展情况、所处的发展阶段、农业经营主体等情况来综合决定的。为此, 农业规模化发展应当制定一些阶段性目标, 将各个阶段需要达成的目标具体化, 同时还要针对各阶段目标制定相应的改革措施, 以确保各阶段任务目标的顺利达成, 最终实现农业生产经营规模化。
来源：世界农业2018年06期
作者：姚长林
