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编者按：7月21日，我市第九期党外中青年干部培训班在西安社会主义学院圆满结业，42名党外优秀中青年干部在这里学习培训，来听听他们学习培训的感想和收获。今天刊载学员刘洁的学习调研报告。  刘洁 市民进常委，直属工委副主任，妇女儿童专委会主任 我市城中村改造已推进十余年，随着改造工作的推进以及国家金融等宏观政策的变化，现有的城中村改造模式已经难以不适应我市实际。经过本次党外中青年干部培训班一个多月的学习实践，结合自已学习的体会及外地的经验，就我市城中村改造工作进行了深入思考，现将有关情况总结如下。 我市城中村改造基本情况 （一）历史沿革 我市城中村改造工作始于2002年，至今经历了三个阶段。第一阶段，2002至2005年为“自我改造、自我建设、自我发展”阶段，范围主要在二环以内；第二阶段，2005至2014年，为“政府主导，市场运作”阶段，范围扩大到三环内及三环周边及各开发区为重点；第三阶段，2015年至今，为“政府投资为主，市场运作为辅”阶段，范围覆盖全市。 （二）工作进展 截至目前，全市三环内及周边已完成222个城中村涉及约38.77万人的整村房屋拆除工作，其中164个城中村约29.99万人已回迁入住。 经摸底，在我市城市总体规划范围内（不包括西咸新区）还有231个城中村尚未改造，其中三环内及周边和城市重点区域还有142个未改造的城中村（三环以内及周边129个，其他重点区域13个）。 （三）融资情况 我市的城中村改造工作在坚持“政府主导、市场运作”和“整村拆除、安置先行、有形无形并重”的原则下，从2014年开始，牢牢抓住国家加快棚户区（城中村）改造步伐的有利时机，及时提出“以政府投资为主，市场投资为辅”的新的融资思路。自2015年以来，先后向国开行、农发行申请政策性贷款共计151个项目。 （四）主要问题 一是改造规划定位不高。2015年前，由于改造村土地资源有限，财政资金不足，“市场运作”模式的资金来源单一，开发商为求项目盈亏平衡，普遍存在向容积率要效益的现象，致使改造规划定位不高，特别是二环内的城中村，改造用地本就严重不足，加之受房屋征收成本不断攀升的影响，改造成本不断加大，致使部分项目出现了建筑密度容积率偏高、形式单一的现象，部分项目甚至存在公共配套设施缺失的问题。 二是回迁安置超期问题亟待解决。2013年央视曝光西安“橄榄湾”事件后，我市的商品房销售不断规范，违规售房得到了有效遏制，加之受房地产市场低迷的影响，致使部分投资企业出现资金链断裂现象，造成部分项目回迁安置严重超期。2017年初，全市共有39个项目存在回迁安置超期。对此，我市采取市区联手、部门配合的方式，通过多渠道融资、向安置项目借资、清退僵死企业等手段，加快了安置楼建设速度，解决了项目遗留问题。目前，已有7个项目的群众回迁入住，15个项目安置房正在有序建设，17个项目安置房已重新启动建设。 三是“改造困难村”难以启动。我市三环内及周边和城市重点区域尚有142个城中村还未改造，多数为遗留下来的“改造困难村”。如未央区汉城遗址范围内还有50多个城中村，项目只能拆、不能建，改造用地无法落实。莲湖区还有7个未改造的城中村，其中4个村位于汉城遗址区，3个改造用地严重不足，无法自求平衡。随着我市强化对项目容积率的管控力度，特别是“中优战略”的实施，隋唐城墙遗址范围内及周边的城中村，客观上受容积率的限制，现状建筑量大于规划建筑量，无法实现资金平衡，致使“改造困难村”改造工作难以启动。 四是城中村改造房屋征收难度和成本不断加大。长期以来，由于管理不到位，城中村的乱搭乱建、违法建设问题严重。在房屋征收时，各区为较快完成房屋征收任务，部分区不断提高房屋征收补偿标准，致使水涨船高，甚至在同一开发区存在多种补偿方式和标准，造成全市的房屋征收补偿标准不一，并不断提升，致使房屋征收难度和改造成本不断加大。 五是改造项目审批手续相对滞后。由于城中村改造项目与普通商品房项目相比多了房屋征收补偿、集体土地转性（土地报批或确权）、农民转居民、村庄变社区、清产核资、股份量化等多个环节，加之土地确权的方式调整，土地转性工作须按法定的征用、转用程序报批，还有土地转用指标严重不足，市级又没有审批权限，致使改造项目普遍存在审批手续相对滞后的问题。 武汉市城中村改造的基本做法 （一）整体思路及改造模式 武汉市将三环内及相邻重点区域的城中村纳入改造范围，全市共需改造的城中村156个，改造内容为“六改一建”，即“经济组织改制”、“户籍改登”、“村改居”、“福利改保障”、“土地改性”、“村湾改造”、“建设文明社区”。至2018年5月，共完成121个村的改造工作，尚未改造的城中村35个。 武汉市的城中村改造工作经历了两个阶段，第一个阶段为采取“自主改造，毛地出让”的模式，完成改造91个；第二个阶段采取“统征储备”的模式，完成改造30个。 （二）领导体制和工作机制
武汉市将城中村改造统一纳入全市“三旧”改造范围，建立了以“三旧”改造工作领导小组为领导，“三旧”改造工作办公室负责日常事务，相关部门各负其责，相互配合的领导体制。建立了绩效目标考评制度、联席会议制度、高效审批制度、融资服务制度和通报督办制度等工作机制。 （三）用地分类和补偿标准 武汉市将改造村的现有土地划分为还建用地、产业用地、开发用地、控制用地、储备用地五类。还建用地是指经过改建、整治后保留的住宅用地和拆除旧村湾后建设新居住区的用地；产业用地是村民发展经济用地，产业用地不足的在还建或开发用地中复合利用；开发用地是指为补偿建设还建房投入，在村湾改造腾退土地和其它剩余土地中拿出一定比例的土地，用于商品房开发建设；控制用地是指为城市道路、轨道交通、园林、教育、公交场站等配套建设所预留的用地；储备用地是指留足上面用地之后的剩余土地，纳入统征储备。根据改造村土地资源的多少，按照“一村一策”的原则，实行住宅房屋按照每人不超过75平方米的标准还建，对人均实有房屋面积不足50平方米的，按照50平方米的标准补足，对孤寡老人或有特殊困难的一人户，按照不超过90平方米的标准还建。发展经济用房按照每个劳动力不超过160平方米的标准配建，实行“统一经营，按股分红”的运营管理模式。 （四）政策支持和思路调整 武汉市城中村改造的政策支持可以分为三个方面。一是供地支持，即安置用地按照协议出让的方式供给；二是财力支持，即 每年安排一定的财政资金用于城中村改造，2017年，安排财政专项资金28亿元；三是税费支持，对纳入城中村改造的项目，免征城市基础设施配套费等政府性基金，回迁安置房屋，免征营业税（增值税）；减免购买安置住房个人涉及的契税及个人所得税。
武汉市总结多年改造的经验教训，针对35个尚末改造城中村的特点，提出了“四个转变”，即由单村独立改造向多村整体改造转变；由自主改造向统征储备转变；由整村拆除向局部“微改造”转变；由单纯集体土地改造向集体国有土地整合改造转变。 武汉市在创新改造思路的基础上，开始进行思路调整，重点开展了三项政策研究工作：一是城中村改造统征储备方式政策研究。拟制定出台《关于加快推进全市城中村统征储备改造工作的意见》，对全市尚未改造的城中村采取统征储备模式实施改造，并明确改造原则、改造流程、改造政策、完成标准、完成时限。二是开展以“微改造”方式推进城中村改造的工作研究。对于位于基本生态控制线范围内的绿中村、景中村，视改造条件采取统征储备与综合整治相结合的方式，实施“微改造”，采取腾退、整治、功能置换等方式进行改造，以提升改造品质，留住乡愁。三是城中村还建房不动产登记政策研究。拟制定出台《关于武汉市城中村还建房不动产登记工作的实施细则》，规范城中村还建房建设，解决还建房办证难的历史遗留问题。 加快城中村改造的建议 针对我市城中村改造存在问题，学习借鉴武汉经验，提出如下建议： （一）依据现行政策，调整转变思路 今年是大西安建设“追赶超越奋进年”，“营商环境提升年”，“招商项目落地年”。我市的城中村改造工作，必须从大西安建设的战略高度出发，提高站位，根据已经变化了的政策环境，转变思路。要改变过去大拆大建、向容积率要效益和政府搭台市场唱戏等固有的思维模式，努力实现“由政府主导、市场运作”向“政府主导、政府投资”的“统征统储”模式转变；由拆建为主向“征收改造与提升改造相结合”转变；由向容积率要效益向“优化城市品质”转变；由单村独立改造向多村集中连片改造转变；由就地产权调换为主向货币补偿为主转变；由侧重单一安置房建设向公共设施配建并重转变；由单纯集体土地改造向集体土地与国有土地整合改造转变。通过以上七个转变，提升改造品质，完成市委部署，推动全市经济社会全面快速发展。 （二）强化规划引领，严格规划管控 我市下一轮城中村改造工作，一定要强化规划引领作用，重视城市修补和有机更新，积极扶持中心城区、老城区发展城市经济、楼宇经济、创意经济等经济形态，加大旅游商贸等经营性地产开发，完善城市公共服务配套，增强中心城区承载能力，按照“六增两减”要求，有效疏解中心城区的建筑和人口密度，恢复老城区功能和活力，推动主城区更新提升；一定要汲取前期改造教训，严格规划管控，严格执行省、市有关容积率的规定和“中优战略”的各项要求，维护规划的权威性和严肃性，提高城市建设品质；一定要加强文化遗产的保护传承和合理利用，高度重视历史文化街区传统风貌的保护更新利用工作，保护好古遗址、古建筑，利用好旧街区、老街坊，让古长安的历史文脉、文化遗产在国家中心城市建设中能够“留得下记忆”、“记得住乡愁”、“能看到历史传承”、“可享受现代文明”。 （三）创新改造模式，实施分类改造 按照永康书记关于“决不可把城中村带入2020年小康社会中。应抓紧！”的批示精神，要在2020年完成三环及周边和城市重点区域142个城中村的改造任务，建议我市转变思路，借鉴武汉“统征储备”和“微改造”的工作模式，实行分类改造。将已落实和近期可落实政策性银行贷款的项目和重点项目落地、市政设施建设需要改造的项目，用“统征统储”的模式加以改造；将位于遗址范围内、不能拆建的村庄结合“三变改革”进行改造； 对改造用地无法落实的困难村交由相关部门，实行“区域统筹连片改造”。对具备一定提升条件的城中村，实行提升改造。 （四）调整完善政策，确保有法可依 为破解我市城改难题，加快改造步伐，落实市委、市政府的土地供给侧改革等相关政策，圆满完成我市的城中村改造任务，建议市法制办、市城改办和其它相关部门，适时修订完善《西安市棚户区改造管理办法》，加快出台《西安关于强化政府主导棚户区改造工作的实施意见》《选择货币补偿优先购买商品房实施办法》《安置房产权登记办法》等，以保障改造工作的顺利进行。 为确保招商项目落地，必须加大放权力度，以加快房屋征收速度。建议为招商项目落地的重点开发区，如高新区、沣东新城下放以下权利。一是房屋征收补偿权。2014年出台的《西安市棚户区改造管理办法》第三十二条规定：“市、区人民政府按照各自权限负责棚户区改造项目的征收与补偿工作。开发区范围内棚户区改造项目的征收与补偿工作，由开发区管委会根据市人民政府委托的权限具体负责”。但此项工作一直没有落实，市政府的房屋征收补偿权，一直由市房屋管理局以“西安市人民政府国有土地上房屋征收补偿专用章”的形式代为行使。各开发区的房屋征收补偿工作，要么受制于项目所在地区人民政府，要么受制于市房屋管理局，导致房屋征收手续办理相对缓慢，建议市政府给各开发区制做“西安市人民政府棚户区改造项目房屋征收补偿专用章”，各开发区以不同的序号加以区分。二是允许涉及项目落地的开发区管委会，结合各自实际，研究制定《集体土地上房屋征收管理办法》，报市政府备案后执行，以加快房屋征收工作，确保招商项目落地。 （五）拓宽融资渠道，助力改造转型 一是要通过政府接盘、清退招商、资产重组、合作改造等多种方式，帮助僵死项目破解难题、注入活力、推动改造；二是市区政府搭建融资平台，积极争取国开行、农发行政策性贷款支持；三是借鉴外地经验，发挥西安银行等地方性银行的优势，引入商业贷款参与城中村改造；四是抓住地方性政府债券支持城中村改造的政策机遇，积极申报棚改专项债；五是积极研究探索运用PPP模式，筹集改造资金的路子；六是完善城中村改造的专项资金返还制度，对各区通过城中村改造，市级获得的腾迁土地出让净收益，扣除规定的计提后全部返还各区；七是加大市本级财政投入力度，对城三区范围内的城中村、棚户区项目的改造亏损，市区财政各承担50%。 （六）切实加强管理、完善运行机制 我市城中村改造工作经历了十六个春秋，取得了明显的阶段性成效，也遗留了一些高难问题,如房屋征收中的“钉子户问题”、僵死企业的清退问题、审批手续滞后问题、回迁安置超期问题、安置房的不动产登记办理问题等,这些问题的解决,需要引起市政府和市级领导的高度重视和相关部门的配合。
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