城市病和高密度城市的精细化管理

      编者注：城市化不可阻挡，大城市更集约、更高效率、享受更多的资源。人口数量的增长和人口的高密度并非一定就会带来城市病。从人口的角度看，城市病的本质在于人口的快速增长与城市的管理和服务能力不足之间的矛盾。依托对特大城市“去功能化”来进行人口综合管理存在一定的风险，甚至会恶化城市病。对高密度特大城市实现有效治理应该基于人口状况和变动，实现精细化的管理。

      国家现在积极推动1亿人口在大城市落户，全国的一二线城市都应该前瞻性做好准备，规划公共资源。买房就买大城市。

      广州、佛山、深圳、东莞等城市的常住人口还将继续增长。适应人口增长，提前规划建设更多学校、医院、轨道交通、道路、住宅等，加快产业规划和引进，增加就业机会，适应未来需求，才是大城市应该做的。在佛山，距离原中心10公里左右的狮山、乐从、北滘、陈村、三山，最有条件承接部分功能，成为人口密集的新城区。而对于边缘小乡镇、小县城，要做好人口继续外流产生的空心化对应办法。

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内容来源：《社会科学》2018年第5期

作者：任远，复旦大学人口研究所教授、博士生导师

我国城市人口政策一直在人口综合管控和人口管理服务政策中摇摆、波动。应对城市病的公共政策，归根结底应以增强人口的管理和服务为根本。依托对特大城市去功能化来进行人口综合管理存在一定的风险，甚至会恶化城市病。对高密度特大城市实现有效治理应该基于人口状况和变动，实现精细化的管理。

城市化过程中的城市病问题近年来得到较多关注。城市成长中出现社区贫困、交通拥挤、住房困难、环境污染、犯罪增加等公共问题，使得城市有机体的良好运行受到损害。城市病表现出城市人口增长和城市管理服务出现的不协调关系。

在城市成长过程中，这种不协调和协调的关系是动态变化的，反映出了城市的成长。在世界不同城市中，有的城市在人口增长和城市发展中表现出良好的治理，有些城市则面临严竣的挑战，也为城市发展和治理带来经验和教训。

本文讨论以下几个问题：

☑ 城市人口增长中的城市病问题的根本原因和根本出路

☑ 城市政府的人口管理服务和人口综合调控问题

☑ 疏解城市功能来应对城市病存在的风险

☑ 基于人口状况和变动实现对高密度城市的精细化管理

01

城市病的根本原因和根本出路

城市病表现为城镇人口增长和城市管理服务的不协调关系。需要意识到，人口总量和密度并不是城市病的原因。类似东京和香港等高密度城市治理的经验说明，高密度城市避免城市病、实现城市有效运行是可能的。而且纽约和伦敦等高密度城市仍然在继续高密度化。

人口集聚和城市人口密度的提高与城市病是没有关系的。交通拥挤的原因主要在于人均道路面积较少和道路路网的不合理。城市公共安全实际上也与人口集聚和人口密度没有关系，而更为主要在于教育程度更低、失业、青年、社区设施的贫困。实际上，以上海为例来看，城市病较为严重地区的城乡接合部，其人口密度实际上是并不高的，人口密度更高的中心城区恰恰是繁荣繁华和公共服务水平更高的。因此，真实的关系是更高水准的城市生活吸纳人口迁移，从而提高了人口密度，人口密度高实际上是更高的城市运行能力和城市功能有效运行的表现。

城市病问题的主要原因是在人口发展过程中城市管理和服务能力的滞后。而对人口的管理和服务加以限制，不仅不利于解决城市病，甚至会恶化这一问题。因此，有效应对城市病，关键在于在城镇化过程中城市人口增长和管理服务提高之间维持良好协调的关系。在这种关系中，如果意识到城市的目的是为生活在其中的人口提供支持和服务，那么城市病的根本出路显然在于不断提高管理和服务的能力。技术应用能够极大地提高城市管理和服务的能力，技术进步对城市管理和服务的提升能力也总是快于人口增长的速度。

多数城市（例如上海）的实际经验也表明，在主要指标上，随着城市人口增长，人均道路、绿地、住房的服务供给是在提高的。这也说明，很多城市病问题的集聚，实际上并非是人口问题，而是公共服务的资源分配不平等的问题。这不仅包括人口群体间的不平等，也包括管理和服务在空间上的不平等。例如，在郊区的儿童就学困难和就医困难，不是人口过多带来了服务需求压力，实际上是郊区在教育、卫生等公共财政开支和公共服务配置上的相对单薄。在这个意义上，促进城市发展的平等和城市的正义，是有利于解决城市病的。如果为了解决城市病进一步加剧了对迁移人口和贫困人口的排斥，实际上进一步加剧了城市的不平等，是进一步恶化城市病。

02

人口管理服务与人口综合管控的

政策波动性

城镇化意味着越来越多的人口进入城市，这带动了大城市尤其是特大城市的人口增长。应对城市病的挑战意味着协调人口增长和提升管理服务的相对关系。相对于根据人口增长和需求增强管理服务能力，城市管理者另一个自然的想法则是对人口增长进行综合管控。如果说提升人口管理服务水平是积极的公共政策，那么人口综合管控则是一种相对消极的公共政策。

在协调人口增长和提升管理服务的公共管理中有两个极端。

一种极端性的政策是'没有市场的政府'：通过行政化的、直接管控的方式进行城市人口公共管理。例如，在计划经济时期，通过迁移证的行政许可，再比如，曾经施行的流动人口收容遣返制度，或者行政性地拆迁破坏流动人口的居住和驱逐人口，这些行政性管控和行政性强制，是和发挥市场机制的决定性作用格格不入的。人口行政管控，不仅有违于人口自由迁徙的宪法要求，而且与服务于'人的城镇化'、服务于'城镇化中的人'的发展目标背道而驰。迁移是迁移者和迁移者家庭为了提高自身福利的实现而进行的。对于迁移进行管控和限制，实际上也就是限制了迁移者的福利增进。同时，在社会主义市场经济的体制下，由于城市人口增长本身具有内在的规律性，在一个充分市场的条件下控制人口的办法往往被证明是无效的。

实际经验证明，如果忽视市场的规律性，单纯依靠行政性的控制人口的办法，往往进一步逼迫人口进入非正规市场和非正规居住，因此会加深城市的分化和割裂。行政性驱离也往往是将人口从城市的某个地区转移到另一个地区，对于城市总体来说也没有根本改变人口数量和城市发展的压力。但是在这种行政化驱离过程中，却损害了移民社区的内在机理，损害了迁移者的社会资本，实际上破坏了城市的有效运行。

协调人口增长和提升管理服务关系的另一个极端是'没有政府的市场'。这种观点认为人的迁移流动在城镇化过程中会实现自发有序，忽视了政府责任和政府公共管理的参与。因此迁移流动得不到公共部门的支持和管理，迁移流动人口的住房、教育、保障、就业等等不被纳入公共管理体系。如果流动人口的就业和经济活动缺乏公共管理，那么就会出现'黑摊贩'；如果流动人口聚居地区缺乏足够的公共安全管理，就会相应出现'黑社会'等自我组织形式；如果流动人口住房居住缺乏公共管理，就会出现违章搭建和棚户区等地下住房市场。

应对城镇化过程中的人口增长，'没有政府的市场'和'没有市场的政府'都是极端的状态，实际上都不利于城市的有效治理。良好的公共管理需要尊重市场机制的决定性作用、利用市场机制的公共管理，以及通过加强公共管理和制度建设来对市场运行加以保障和规范。但是，实际上在城市的人口增长和人口管理服务中，政府的公共政策往往陷入这两个极端，而在这两个极端上分别强化城市病。

如上文如言，应对城市病的挑战，需要在人口增长中促进良好的城市管理服务。积极的公共政策是在城市人口增长中相对重视对人口的管理和服务的侧面，消极的公共政策是通过综合措施相对重视干预和协调人口数量和分布的综合管控的侧面。在具体的公共管理实施中，这种协调关系的平衡点是动态性的。如果我们对我国城市人口公共管理开展一个较长历史时期的考察，就会发现政府部门实际上一直在人口综合管控和人口管理服务政策中摇摆、波动。

以上海为例，在20世纪90年代初期曾经实行积极的迁移政策，然后到了90年代后期开始提出人口调控，但实际证明并没有什么作用。2000年代，上海对城市人口开展积极的管理服务促进，特别是2009年开始实施户籍新政，2012年通过居住证制度提高了人口管理服务水平，是一种相对友好的迁移政策。2014年以后，则开始相对消极的人口综合管控，通过调整产业结构、完善公共政策、拆除违法建筑、整治群租等综合措施严格控制人口规模。这种政策波动，可以明显地通过历年的党代会报告、政府工作报告中对人口事务公共管理的政策定位看出来。

如何理解政府公共政策的波动性？相对消极的人口综合管控和相对积极的人口管理服务，实际上是根据城市的人口增长速度和预期、经济发展水平和预期、就业和失业状况、公共财政能力、本地居民和外来迁移者的矛盾冲突等具体环境下的适应性调整。例如，当经济发展形势很好，对于未来经济增长有良好的预期的情况下，城市企业部门会增加对于人口的需求，往往会推动更加积极的人口公共管理政策；而当城市经济增长下降的情况下，失业压力随之上升，可能会带来相对消极的公共政策。

在相对积极的人口管理服务政策下，有可能会带动人口增长，改变了城市的人口环境，对城市运行的其他方面带来压力，这些可能又会增加消极的人口综合管控政策的需求。同时，消极的人口综合调控执行中可能会产生出新的社会问题，削弱人口的生活福祉，从而会转向积极的人口管理服务。例如对人口迁移的限制和排斥会削弱城市的创新性和发展性，强化城市内部的不平等，并导致损害城市居民的福利，因此也会在城市发展的内在动力下增加积极的人口管理服务的作用。

需要说明的是，公共政策的变化过程中的很多'理由'客观上可能未必是城市运行问题的真实原因，例如本地人口和外来人口关于福利的冲突实际上不是由于外来人口数量，而是由于城市发展能力的下降。但是客观上民粹主义的力量会引导相对消极的公共政策，而更加理性、精英主义的公共管理未必获得民众的支持。在这个意义上来说，民粹主义和精英主义的反复博弈也同样造成了公共政策的调整和波动性。

应对城市病的公共政策，归根到底应以增强人口的管理和服务为根本。长期强化消极的人口综合管控会削弱城市的发展性和竞争力。而且城镇化的本质，也在于不断提高城市的发展性、提高城市管理和服务的能力。因此人口的综合管控至多只能成为具体条件下对城市病的临时应对，是一种行政管理的智慧，是一种'头痛医头、脚痛医脚'的无奈，而不应该成为长期执行的人口管理公共政策。对城市病的应对来说，根本上应适应人口增长而增强管理和服务的供给、提高人口管理和服务的效率，以及提高管理和服务的公平性。

在人口综合管控和人口管理服务的公共政策波动性中，从长期而言，城市部门应该不断增强人口管理和服务、适应人口的集聚和吸纳。城市公共管理得以增强应对城市病的弹性，不断提高城市品质，实现良好的城市发展和治理。

03

通过城市'去功能化'

来实现人口减量并不可取

对于城市运行的内在机理来说，城市功能在市场体系下得到充分发育和扩展从而集聚人口，并在城市发展过程中具备了强大的公共服务能力，可以为城市的有效运行和人口福利提供保障。在这个框架中，解决城市病另外一个执行中的策略是希望通过城市的去功能化，从而减少城市人口的集聚，通过产业疏解和功能疏解带动人口疏解。例如现在正在实施的疏解北京的非首都功能，或者是疏解上海城市的非核心功能，以此来协调人口增长和人口管理服务的关系、缓解城市病，都是本着相类似的思路。但是，依托对于特大城市的'去功能化'来进行人口综合管控，也存在着一定风险，可能出现一定偏差。

1

去服务化

去功能化的第一个危险是'去服务化'。缓解城市病，需要适应人口的增长同时增强公共服务能力和管理能力，而将医院、大学、住房等部门转移到城市之外和其他城市的做法，很有可能是削弱了城市公共服务能力。其结果将会弱化城市的能级，进一步加深城市病，而不是减弱这一问题。在这个意义上来看，'去服务化'的对策对城市发展甚至是有害的。

特大城市相对更高的公共服务水平构成人口集聚的吸引力，特别是特大城市和周边地区以及国内其他地区存在很大的福利落差的情况下，优质公共服务能力构成了集聚人口的吸纳力量。在这种不平衡关系中，需要的不是通过降低公共服务的吸引力从而减少人口集聚，而是要在公共服务供给相对不足的地区增强公共服务。同时，面对日益扩大的区域间的公共服务差距，应当增强公共服务的转移支付，促进公共服务的区域内的平衡，从而减少由于公共服务发展不平衡对人口转移所带来的驱动。

只有使特大城市以外的中小城市地区的公共服务发展得更快，才能有利于实现公共服务的地区平衡。因此对于特大城市来说，需要通过区域化的公共服务平衡和城市群的构建来更好解决城市病。这样的公共服务地区平衡，并不是通过特大城市的'去服务化'来实现，而是应该在特大城市继续加强公共服务的前提下，促进周边城镇地区和农村地区的公共服务得到更快的提高，如此才能一方面缓解城市病，一方面缓解由于公共服务不平衡对人口空间转移的压力。

2

功能的内生性

作为一个功能有机整体，城市功能的建立和发展具有内生性，盲目'去功能'也是去不掉的。城市的功能是其在发展演化中根据比较优势和资源禀赋自然形成的，因此有些城市是资源型城市，有的城市是科技创新的中心，有的城市是金融中心，有的城市是文化中心。功能是城市自身成长的客观结果。由于比较优势变化，会使城市的功能出现一定的变动，例如东部地区劳动力成本上升，就会相应减弱其作为制造业生产中心的比较优势，而劳动力成本相对更低和交通基础设施水平提高提升了中西部地区的产业发展优势，这种城市间的功能变化和转型调整是城市产业发展和运行的内生结果。如果忽视了城市发展的内在机理，在一个没有比较优势、没有相应高质量的劳动力、没有大量中产阶级人口的地区，凭空地发展出一个功能城市是困难的。例如前一段时间国家希望在山东打造一个国家级文化中心，从而分流北京的文化中心功能，但实际上结果并不理想。

从城市生态学的看法，城市的各种功能也是相互支持的，构成一个功能网络，某个方面的功能发展不足则会出现功能失调。不仅核心功能与非核心功能是相互支撑的，而且作为功能整体的功能A与功能B也是相互支撑的。过于简单地'去功能化'可能带来功能体系的破坏，并会带来功能失调的危险。一个突出的例子是，假如将人口的居住功能转移到了郊区和新城，但是城市的工作机会仍然集聚在城市中心的空间，加剧的职住分离将会带来更严重的通勤拥挤和效率损失。

3

功能的扩展，而非功能的疏解

城市的管理和服务能力支撑着城市的功能和运行。城市的管理服务不仅服务于人口的生活需求，同时也对城市的功能性运行提供服务支撑。例如环保设施、能源供应、道路设施等等。过度强调去功能化，也会限制城市的公共服务能力所发挥的效应，实际上降低了城市公共服务的服务效率和服务效益。

新城建设往往被作为是城市功能的疏解。实际上，从空间的角度来看，城市发展经历着在城市产业和城市功能扩张过程中的区域重构，是通过扩大的空间来容纳和重新配置城市功能。新城建设不是对中心城市功能的疏解和转移，而是城市功能扩展的结果。通过扩展的空间以及空间运行效率的提高，支持城市整体的发展和功能目标，并支持在城市发展和功能提升过程中的人口需求。这使得城市从单中心扩展至更大的空间范围，形成多中心城市以及城市群的整体形态。城市是在功能扩展的要求下增加了对于空间的需求，从而实现了城市自身的不断发展。

总而言之，城市会因为比较优势和市场竞争带来功能的调整和变化，简单地去功能化并不合理。盲目地去功能，由于违背了市场规律和城市运行的内在机理，反而可能破坏城市的功能。对于超大城市的成长来说，建设周边地区的新城是必要的，新城建设是城市功能强化的结果，是城市功能扩展的结果，而不能将其作为城市功能的衰退和转移。应该通过新城建设实现扩展的城市空间，特别是提高城市空间的运行效率，来支持城市的功能性运行以应对城市病，而不是通过去功能化来应对城市病。也就是说，需要用'增量应对'而不是'减量收缩'来解决城市病。

04

人口因素与高密度城市的

精细化管理

人口数量的增长和人口的高密度并非一定就会带来城市病。从人口的角度看，城市病的本质在于人口的快速增长与城市的管理和服务能力不足之间的矛盾。因此，对高密度的超大城市实现有效治理，需要加强城市公共服务供给的水平，需要提升城市的管理能力。高密度城市的城市管理和服务应该实行一种精细化的管理。

1

扩展人口信息化的能力

人口是城市管理和服务的基础，高密度城市的精细化管理需要切实认识人口，把握人口状况和变动，基于人口的现实需求提供多样性和适应性的管理服务。因此精细化管理首先要获得人口数量结构分布和动态的精细化信息，基于人口的多样性提供有针对性的管理服务。

城市管理和服务首先需要做到'心中有数'，因为人口数量是公共服务配置的基础。对人口总量和多样化的人口状况的准确把握，是城市管理和服务首先需要获得的资料。例如，上海有着90万的流动儿童，有着460万的户籍老年人口，或者是接近500万的常住老年人口。这些城市的人口学特征决定了城市管理和服务的基本任务。我们可以看到城市郊区的入学难，实际上不是由于人口多造成的，而是由于教育资源的配置和人口数量相脱节造成的，这些都说明把握好人口数量的基本信息对精细化城市管理的重要性。

在加强城市管理服务的过程中，尤其需要重视人口的结构性和人口分布。在两个人口数量接近的社区，如果一个老龄化程度较高，而另外一个少年儿童人口的比重高，这种差别性就会塑造出社区的不同特点，所需要的公共设施配置也完全不同。对于超大城市来说，由于人口密度的提高带来人口的多样性，不同的人口有着不同的具体需求，这些需求包括从怀孕、生育和围产期服务，从0－3岁的托育托幼到学龄人口的入学，从成年到老年和死亡整个人口生命过程。不同教育程度、不同性别、不同收入的人口的需求也有所不同。有针对性地把握人口特点，针对人口的具体需求才能实现精细化的管理。

与此同时，超大城市的人口不断发生变动。城市中的人口迁移流动具有动态性，城市中不断有人口进入和沉淀下来，并且发生着多期、动态的家庭型迁移，迁移流动人口也逐步地离开城市。而在城市不同空间的人的活动又有着相当的实时性，职业和居住的分离决定了人口的空间动态，构成了城市的脉动。城市人口的就业通勤、休闲娱乐、生活消费和健康服务等等生活需求，所引发的空间动态性决定了城市各种公共设施的规划配置和服务效率。因此，在不同空间范围内针对人口的基本生活需求决定居民生活圈的社会服务配置是必要的，而根据服务可及性也有助于配置交通、实现区域和更大范围内公共设施的服务效率。

人口的空间变动也内生出城市运行的风险，例如在节庆日夜晚，人口娱乐性地聚集是一种空间变化的临时性动态，而这种人口动态也要求实施相适应的、及时的城市管理。城市管理如果不能适应人口的动态性、不能及时把握未来趋势和及时地预警，就可能对城市的生活带来损害。对高密度城市进行有效治理，要求及时把握人口的动态性，及时判断由于人口动态性所产生的需求和社会问题，从而提供相应的应对。

正是因为人口数据的基础性意义，不断扩展人口信息化的能力构成超大城市精细化管理的重要基础。实有人口信息和实有住房信息等等数据的整合对于城市的精细化管理非常必要。实际上，就人口信息化与城市管理服务来说，依靠十年一次的大普查或者五年一次的小普查，其数据固然相对准确（当然普查数据是否准确仍然值得评估），但对于精细化的城市管理却未必足够。

城市人口信息系统需要提高动态性和及时性，将人口信息系统和相关公共管理信息系统、社会信用信息系统、住房系统、交通监控信息系统等等匹配、衔接，实现各种信息系统的信息共享和信息服务水平的提高，这些对于城市精细化管理至关重要。在人口信息化建设的过程中，除了要继续发展政府部门的登记信息系统的信息服务能力，使其更加精细化、动态化，还要开展人口大数据的开发利用，包括加强基于人口大数据的人工智能的研发，从而加强管理和服务能力。在少子老龄化以及人口结构和空间优化过程中，人口信息化应用的扩展对于强化城市管理和服务的潜力是空前巨大的。

这也进一步说明了技术在城市治理中的突出作用，技术进步使得高密度城市实现更高效率的管理和服务是可能而且可行的。在人类活动的过程中产生大量数字化的印迹，这些数字性的记录对于城市管理和服务能力而言是重要的资源。进行基于人口信息化的智慧城市建设，对接人口的需求和城市管理，不断精细化的城市管理才有可能实现。

2

人口对城市管理服务的参与

城市实现精细化管理的关键在于不能将人口仅仅作为管理和服务的对象，而是要使其通过自身的参与，表达其利益和需求。不同人口群体的多样性衍生出丰富的需求，难以通过整齐划一的基于人口数量的供给得到解决。实现精细化管理，需要基于城市人口的主体地位，通过他们需求的充分展现，通过他们在城市生活的充分展开，从中发现科学、系统的管理和服务的对策方案。只有让城市中不同个体的需求得到充分的表达，人口因素才能转变为城市治理。

因此，单纯从数字上了解到城市中有多少儿童、妇女、老人等等数据并不够，还需要有相应机制使得这些人口群体的利益需求得到表达，然后将其纳入公共政策议程，如此城市的精细化管理才能实现。如果城市的公共管理和福利制度排斥了城市中部分人口的话语权，如果忽略和拒绝了某些人口群体在城市中的具体生活和市民权利，城市的管理和服务则难以实现精细化和有效性，甚至有可能会转变为背离于人口需求、抑制人口需求的公共政策。

3

城市管理和服务的提供者

人的积极参与所汇聚的社会力量构成不断提升城市管理与服务的积极力量，从而和政府与市场力量结合在一起，为城市人口提供必须和必要的服务。从这个意义来说，城市人口不仅是城市管理和服务的需求者，同时是城市管理和服务的供给力量。

突出的例子是城市中的老年人口。我们往往将老年人口作为城市中服务和抚养的对象，但是老年人口中的相当部分也是有劳动能力的人力资源，能够为社会和社区创造服务和财富。城市的财富创造离不开人口的增长和参与，而人口增长过程中所产生的管理和服务的需要，归根到底仍然是由人口的参与和贡献满足的。人口的经济参与、社会服务和志愿者参与，都是在人口增长和高密度城市中推动了管理和服务的主动力量。人口本身不是城市病的原因，而是城市病的解决方案。

城市人口在管理和服务领域的就业和劳动力参与以及社会参与本身使得城市人口成为城市管理和服务的供给者，并因此促进了城市的经济社会繁荣。因此，认为人口增长造成管理服务供给不足的困境实际上不应该存在，因为人口本身为城市不断创造财富，还构成了不断提供管理服务供给的能动主体。超大城市、高密度城市的人口增长，固然构成城市管理服务的需求者，也是推动城市管理服务发展的供给力量。城市部门只需要合理分配城市作为增长机器所创造的财富，通过制度手段引导人口活力，将其转化为管理和服务的供给，自然能够促进实现更优质、更丰富和更高效率的管理和服务供给。

长期以来，我们在城市的管理和服务中总是强调自上而下的政府供给。政府供给需要基于人们的需求，在人口增长、人口密度增加和人口日益多样性的城市治理中，政府的直接管控能力总是有限的。精细化的城市管理需要动员人口在城市生活过程中的参与和贡献，动员各种社会力量才能提供有针对性的服务和更为丰富的服务，并因此形成政府与社会力量的协同治理实践和机制建设。通过服务于人口以及充分发挥蕴藏在人口多样性中的社会力量，才能更好地实现高密度城市的精细化管理，才能够在一个高密度城市中根本上破除城市病。

超大城市在人口增长过程中，通过更密集的、多样的和包容的管理和服务体系建设，才能更好地实现精密化的城市发展和治理以及积极应对城市病。城市的高密度化是城市生命力和发展进步的表现，超大城市的人口集聚和高密度性是城市发展成就的结果，也构成城市建设的重要人力资源，构成城市发展的动力源泉。

对于超大城市的不断发展不是要通过降低人口密度来加以限制，而是要更加支持高密度城市的发展和治理，基于人口状况和变动，动员人口的参与和人力资源作用的发挥，通过精细化的城市管理和服务来塑造出卓越和成功的城市，并促进城市中所有成员生活福祉的提高。