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齐实，北京林业大学水土保持学院教授。主要研究方向: 水土保持与流域治理。 小流域综合治理是一项复杂而艰巨的任务，需综合考虑经济、社会、生态、环境等诸多因素。结合我国目前的小流域治理思路、综合规划及治理要求，本文梳理了国内外小流域综合治理的发展过程，阐述了部分发达国家(美国、欧洲、日本)和发展中国家(印度、尼泊尔、非洲)小流域治理的思路、技术及模式等，分析了小流域综合治理的特点以及主要经验、存在和需要进一步解决的问题，提出了在新时期我国小流域综合治理的一些思考和展望。 在当前的小流域综合治理中应注重与经济、政治、文化、社会建设的紧密结合；针对不同区域的生态经济特征，治理需遵循因地制宜、适度治理的原则；应适应社会经济的发展，不断调整综合治理的对象、内容和措施。 1 小流域综合治理的概念和起源 小流域综合治理(Smallwatershedmanagement)：为充分发挥水资源、土地资源等自然资源的生态、经济和社会效益，以小流域为单元，在全面规划的基础上，合理安排农业生产等各业用地，因地制宜布设各项水土流失综合治理措施，实现自然资源的保护、改良与合理利用，小流域综合治理又称为流域治理、山区流域管理、流域管理、集水区经营。 小流域治理实际上就是山丘区的水土保持。小流域治理的起源最早可以追溯到欧洲的荒溪治理，后来美国称之为流域管理，并开展了著名的田纳西流域的治理工作。 2 发达国家的小流域治理 2.1美国小流域治理 美国1935年颁布的水土资源保护法(ＲCA)和1954年颁布的流域保护和防洪法案(公法83-566)为美国的小流域治理提供了法律基础，指导美国农业部开展自然资源战略规划和相关的小流域治理计划，以及建立水土保持示范区和协作区。 目前美国农业部下属的自然资源保护局负责小流域治理实施及管理等相关工作。小流域治理的主要内容包括防洪、控制土壤侵蚀、农业用水管理、小城市及工业用水等。 美国小流域治理主要包括侵蚀、防洪、水资源及水质管理等，具体的相关计划包括:紧急流域保护计划(EWP)、集水区防洪操作计划(WFPO)、流域调查和规划(WSP)、流域恢复计划(Ｒehab)、流域基础设施修复等。 美国农业部在全国各地设有自然资源保护局林务局、乡村发展、旅游等办事处，提供相应的小流域治理与管理的技术支持。美国的小流域治理方案已经有比较完善的从前期规划设计到后期实施管理的配套法律法规和机构体系，美国的各种环境保护机构也通过水土保持宣传活动提高公众的水土保持和环境保护意识。 美国1972年颁布了《清洁水法》，把水质污染的管理纳入法律的范畴，把最佳管理措施作为流域管理的面源污染主要控制措施。最佳管理措施包括工程措施、非工程措施体系。近年来，美国环境总署又提出了低环境影响设计战略，是对最佳管理措施在基础设施建设方面的补充和完善。 目前，美国流域治理的关注点是小流域整体的管理，其核心是保护和恢复生态系统的完整性，以便于充分发挥其生态系统的服务功能。治理的原则是将流域作为一个整体的自然生态系统，因地制宜的实施由多学科、多方参与和支持的多目标科学规划。 2.2 欧洲近自然治理 在欧洲，小流域治理起源于山地整治。为了防治山洪、泥石流灾害，政府主管部门耗费了大量的金钱治理荒溪、整治山地、防治雪崩，并建立了该区新的经济体系。奥地利、德国、意大利、罗马尼亚、西班牙、瑞士、南斯拉夫等国在20世纪前30年开展了大量的小流域治理工作。1902年瑞士制定了森林法，不仅极大地推动了小流域治理工作，也使得该法律成为世界上第一个论及小流域治理技术的法律。 19世纪中期，随着欧洲工业革命的开展，大规模的基础设施建设和资源开发造成阿尔卑斯山区的山地灾害发生和山地环境恶化，为防治山地灾害，阿尔卑斯山国家开展了荒溪治理工作并制定了相关的法律制度，促进了生态恢复以及有效遏制了山地灾害的发生。 20世纪70年代，欧洲对山地流域的治理主要集中在5个方面:山洪防治、预防雪崩、山区水土保持、山区土地利用、山区流域管理的直接效益和间接效益，尤其是林地的利用、山区流域管理的直接效益和间接效益。90年代，欧洲主要关注的目标是山区生态系统的可持续发展，主要是通过数据采集、技术集成、监测评估以及信息共享等手段。其中，关注的重点是改善山区的社区发展和生态系统的可持续发展，对山洪控制、雪崩、危险区划分以及预警。 不仅如此，由于社会经济的进一步发展，人们对环境和生活的需求逐步提高，传统的荒溪治理存在的一些问题也逐渐引起人们的重视。即实现荒溪治理的多目标的要求，包括充分利用自然资源，防止山地灾害，提高荒溪流域的生态服务功能，这样促使欧洲提出了近自然治理的新体系。 “近自然治理”是按照荒溪的自然和社会经济概况，按照荒溪治理多功能、多目标的要求提出的以工程和生物措施相结合的生物工程措施体系，建立人和自然相互协调、能充分发挥生态系统多功能服务功能的一种治理模式。主要的工作程序包括荒溪分类、工程方案的多功能(包括生态、水文、泥沙、景观、生物多样性、人类活动等)的分析、决策、预测。目前，欧洲流域治理的主要议题是综合考虑森林和水的整体问题。 2.3 日本小流域治理 自1897年以来，日本颁布了流域治理和水土保持方面的法规，如《砂防法》《治山治水紧急处置法》等。1972年《山川防治法》《河川法》《砂防实施细则》颁布;1975年颁布了《水土保持行政监督令》;1980年出台了《关于地方政府和公共团体负担水土保持工程费用的政令》等。1990年，在水资源管理和利用、河流的恢复和保护方面，颁布了《近自然工法》《河川法》;近年来又在其规定的基础上制定了《水资源开发促进法》和《水资源开发公司法》等。 1928年，日本的砂防工学是诸户北郎博士按照欧洲荒溪治理的思路:一是结合日本的自然环境特点，以防治山洪和泥石流为目标而建立的，其特点为坡面以工程造林措施为主、沟道以固床和护岸工程为主，综合布设各项措施;二是治理项目采用集中管理的形式，治理措施的实施相对集中。 日本山区的小流域治理以治山技术为主，主要目的是控制山地灾害的发生，同时注重森林生物措施———绿化工学。灾害防治的工程措施包括滑坡防治工程。泥石流防治工程和崩塌防治工程，“软防治”措施包括警报和预报两类，同时注重防护林的经营与管理，使得林木植被得到了很好的保护;对山地的毁坏地采取不同形式的植被护坡措施。施，极易在降水和地表径流冲刷作用下发生水土流失，影响场地发挥正常功能。 森林流域管理体系为: ①为了最大限度地发挥森林多种综合功能，以流域为基本单位，国有林实行分类经营，地方政府负责管理民有林，监督和管理民有林按照森林计划的措施实施； ②以流域为基本单位，根据地域特点，以整个流域为对象，确保森林作业、林业生产加工及流通得到必要保障，从而使得林业管理和木材生产得到完善。 日本的治河工程由单一的河川治理转变为以建设多自然河川为目标，实现流域生态系统的完整性和功能的多样性，推广应用治河生态工程措施，使河流的生态环境和生态系统得到改善。日本全面开展以河川自然生态化为目标的河流治理计划，实现生活和生态环境的协调和健康，主要采取河流、湖泊水质管理、河岸带保护等措施，以保障河流生态系统的健康持续发展。 从流域管理的角度，其主要研究内容包括：人与自然共生和都市再生技术，流域圈的综合管理技术。流域圈的综合管理技术包括对流域内生态系统的综合质量监测，辨析生态系统的影响因素和变化机制，建立流域动态管理模型，预测流域生态系统的变化趋势；河流生态系统主要研究水生生物与河流形态、水文循环、栖息地以及河流演变之间的相互作用及影响机制；河流生态恢复研究主要包括：河流生态系统的保护与恢复、富营养化防治技术、河岸带绿化与恢复。趋势是从流域水文化、水环境、水质和水量、水灾害的角度统一考虑流域管理问题。 3 发展中国家的小流域治理 3.1印度 印度的小流域治理始于20世纪50年代。印度开展了国家流域发展计划(NationalWatershedDevelopmentProgramme，简称NWDP)，其突出特点是以流域为单元，解决干旱半干旱地区的16个邦的干旱问题，由于干旱带来的经济贫困和生存问题。1994年农业开发部颁布了《小流域开发导则》，据统计，印度政府、世界银行以及国际机构对印度的流域发展计划进行了大量的资助，主要在印度的中央邦、北方邦等地开展，仅印度政府就超过35亿美元。 实践表明，流域发展计划开展后，极大的促进了旱地农业的发展，增加了农民的收入，减少了水土流失。水分得到保证之后，粮食、蔬菜和香料的生产也相继呈现出增加的态势，提高了农业产量和生产率，同时增加了就业机会，生态环境也相应的得到了恢复。流域发展计划相对于印度现行的有关政府计划，具有比较大的优越性，特别是在那些自然条件较为恶劣的地区。 实际上，2001年制定的新流域发展计划导则以参与式作为主要的一个制度，流域社区的民众共同参与制定流域发展计划、实施、监督和管理以及收益分配。印度的流域发展计划以水土保持为基础，因地制宜地发展多样化农业，提高土地生产力以满足水土保持、公众生产和生活的需要。 3.2尼泊尔 尼泊尔从第3个五年计划(1965—1970年)开始，对防止水土流失和开展流域管理工作的重视程度逐渐加深。为了与国家农林业发展的政策方针同步，尼泊尔土壤及流域保持部经过长期系统的规划和整改，将土地利用发展规划和社区流域综合管理两个项目作为重点建设目标。 （1）土地利用发展规划是合理利用和管理流域资源的基础，一般是根据政府部门的指导方针所制定，其主要内容包括：a)亚流域分级；b)流域管理规划；c)亚流域管理规划；d)土地利用发展技术服务。 （2）社区流域综合管理项目主要包括两部分：土地生产力的保持和基础农业设施保护及建设。土地生产力保持项目的主要目的是通过在土地生产力能承受的范围内对土地进行适当的利用管理，从而提高土地生产力，其内容有:农地水土保持、提高梯田生产力、退化土地的恢复、发展坡地农业科学技术、发展复合农林业、种植果树、饲料林的种植以及畜牧业管理等。 基础农业设施保护及建设是一项集保护和建设诸如水库、灌溉设施及道路等基础农业设施于一体的项目，其目标是提高农业基础设施的经济寿命。项目主要内容包括:坡路的加固、改进灌渠、溪流堤岸防护、防风林带、绿化带及缓冲带的建设。 主要采取的措施包括： ①农林牧措施：在水土流失较为严重的地区通过植树造林、栽种牧草、禁止开荒或坡地改成梯田等形式来增加植被，从而减少水土流失； ②水利工程措施：在流域内修建谷坊、塘、堰、小水库等工程来控制土壤侵蚀，减少水土流失。目前面临的主要问题是未能全面考虑长期的水文平衡和经济利益，上下游之间没有建立紧密的联系，同时政府、社区、非官方和私人机构的多方参与的协商和调节机制也是关注的重点。 3.3亚洲其他国家 包括越南、老挝、斯里兰卡、孟加拉国、印度尼西亚、菲律宾、柬埔寨和泰国，其流域管理面临的主要问题和目标是:降低贫困率和提高当地居民的生活水平，保护林业资源和生物多样性，提高森林的经济效益，减轻洪水等自然灾害，保护水资源和开展社区基础设施的建设。 取得的主要经验有： ①需紧密连接政府和相关利益者，加强彼此之间的纽带关系。主要通过提高政府机构对流域管理的力度，明确管理制度的授权情况，鼓励所有相关利益者之间进行沟通与学习； ②需合理评估流域治理出现的问题，从发展过程的短板处挖掘潜力，通过加强基线调查(主要包括相关数据和信息的编译和分析)，合理评价土地利用规划、开发以及投资者之间的利益关系，确定影响水质、水量的主要原因，明确亟待解决的问题，为未来规划水供应管理(WaterSupplyManagement，简称WSM)和流域治理工作提供数据和技术上的支撑； ③大力开展水供应管理(WSM)计划的工作，在未来20年的长期目标中，确保5年之内确定治理流域问题的解决方案，为相关政府制定流域管理机制和更新治理内容提供一定的帮助； ④在资金的支持下完成相关工作。合理安排和规划项目的预算，确定可用资金的情况，根据资金来源编制总预算，协作完成相关工作； ⑤做好流域治理和管理工作的跟踪调查和监测工作。建立监测调查小组，仔细检查项目的进展情况，对出现的问题进行修正，共享相关利益者与决策者在工作过程中的经验教训。 在流域治理的过程中，必须明确所有相关行政机构的规划和实施方案，地方政府的大力支持是管理过程中的关键，建立完备的体制对小流域治理的顺利开展并发挥成效起着十分重要的作用。不仅如此，流域治理的法律条例对整个实施过程有着很好的支撑作用。在未来的工作过程中，流域治理工作依旧面临着一些挑战，主要体现在： ①对当地社会经济的发展、土地利用、投资以及其他相关计划进行合理的整合，使其能够各尽所能，各执其职； ②为流域管理和治理提供财政支持，确保相关工作的顺利开展； ③完善流域治理的水平协调机制，提升管理水平。 3.4 非洲国家的小流域治理 非洲国家的小流域治理主要集中在南非、肯尼亚、津巴布韦、喀麦隆、刚果以及尼日尔河流域。流域的退化问题长期以来都威胁着非洲国家当地的环境和居民生活。非洲各国小流域治理面临的主要问题是:贫困作为非洲国家面临的最重要问题之一，往往对流域管理存在着多方面的影响，流域资源的拥有者和政府部门更多的是关注短期利益，如贫困率的降低，却忽略了长期的基础设施、资源保持和技术能力的建设。 在非洲河流或水资源往往是由多个国家共同拥有的，因此更加注重水资源、湿地、湖泊和水库的储存和建设。小流域治理项目工作主要是由联合国相关部门资助和主导完成的，有成功有失败，失败的主要原因有：过度注重自然资源的保持，缺乏对当地居民自身需求的关注，忽略了参与各方的利益，受到尺度限制，缺乏长期的考虑等。因此，新的理念以及方法的发展是为了扭转流域的退化以及建立起完善的农业和农村经济体制。为了实现这样的目标，流域管理中对社会和经济方面给予了特别的关注，着重强调了方案及项目的制定实施。此外，公众的参与也成为流域管理计划成功的关键。 3.5 小流域治理的主要经验和问题 通过对最新相关综述类文章的研究进展进行整理和分析，结果表明：其主要集中在对流域治理的概念以及发展过程、流域治理的技术与手段进行了总结归纳，对不同地区典型流域治理案例进行了详细分析；作者在此基础上，主要从国内外小流域治理的实践工作情况方面的角度对其主要经验和问题进行了总结和归纳。 3.5.1主要经验 1)流域治理的目标。由于目前流域治理的主要区域面临的大部分是人口密集的地区，流域治理的目标由最初的提高森林生产力，转向面向多目标需求的流域治理目标。 2)流域治理的内容。流域治理的内容由专一有限向多方位扩展。在人口较为稀少的地区，单一的以森林经营为目标的流域治理是成功的，但在人口稠密地区是失败的，而综合的流域治理是成功的，但是更广泛的涉及到社会、文化、健康、水供应等往往面临困难。 3)流域治理的途径和规划的方法。流域治理的途径是采取模式化的还是灵活的?流域治理的经验表明，应该因地因时制宜，面向问题，解决需求。流域治理规划采取是整体的统一规划还是参与式规划?实践表明，参与式紧密结合流域发展的需求，其效果要好于集中的统一规划。 4)项目设计和实施治理时间。项目设计是按照过程设计还是按照项目目标或期望达到的结果进行设计?结果表明，项目设计的目标应该是长短结合，长期考虑，短期设计，同时应动态调控。另外，在实施的时间上，由于实施周期时间较短的水土保持措施难以达到较好效果，并且认识和接受度不高。因此，应该着重考虑较长实施周期的水土保持措施。 5)流域治理机构。流域治理机构是独立管理还是采用多方参与的协调机构进行管理?实践表明独立的治理机构往往拥有更高的效率。 3.5.2存在和需要进一步解决的问题 ①需要协调好国家政策与流域管理目标之间的矛盾； ②需要协调技术措施与参与者的能力之间的矛盾； ③目前还缺乏持续的运行资金以及对基础设施的研究； ④开发定量模型来评价上下游之间相互联系或生态补偿的成本和效益； ⑤改善区分环境变化损害的判别技术。 在世界各国的不同地区，流域的治理方法已经取得了显著的进展。经验表明，片面的自下向上或自上而下的方法是行不通的，没有任何单一的方法会被认为是最合适的一种方法，而根据实际情况进行调整的多种途径和方法才是行之有效的。 我们应该把流域管理看作是一个适当的载具，把提供流域治理的服务和利益作为重点，不仅能够保护环境，也可以改善农村的生计问题。在这方面，需要关注流域治理规模的问题，以及上、下游的关系，大力推进能够确保可持续发展和自然资源管理的技术。 除此之外，由于项目实施技术的可持续性和可复制性是不确定的，因此流域治理的制度建设已经成为流域项目中最容易被忽视的部分之一，所以，通过建立有效的流域管理体制是十分有必要的，其中，需要注意建立适当的立法框架作为一个重要的工具来支持流域管理的政策。 最近的评估表明，尽管在许多国家都建立了环境方面的政策，但通常都忽略了流域治理政策的发展，伴随着国家战略政策和相关措施的缺乏，因此，急需加强技术基础的保障，从而满足基础数据和数据分析、规划、监测、评价的需要，在最佳管理措施实施的基础上加强宣传、培训及能力的建设，保证小流域治理做到土地保持、粮食安全、就业率增加、经济稳定发展和减轻贫困。 4 新时期我国小流域综合治理的思考 20世纪80年代初，我国开展小流域综合治理以来，已经形成了具有中国特色的小流域为单元的水土流失综合治理模式。党的“十八大”报告中指出“建设生态文明是关系到人民福祉、关乎民族未来的长远大计。因此，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出位置，并将其融入到经济、政治、文化和社会建设的全过程”。结合国际和国内上小流域治理经验和存在的问题，提出以下思考。 4.1 小流域综合治理思路和模式 4.1.1 小流域综合治理目标的动态变化性 小流域综合治理需要运用多目标方法来寻求整体最优的治理方案，且目标是处于动态变化的，主要以解决小流域面临的生态、社会经济问题为导向，伴随着社会经济发展，不断调整目标、战略，灵活选择其治理方案，不断提高适应能力。 不仅如此，由于小流域面临的问题也在发生变化，因此治理的目标随之发生变化，除了要开发利用流域的经济功能，还要重视其生态功能。例如我国的小流域治理就经历了从解决粮食问题，到以经济效益为中心，直至今天的以建设生态清洁小流域为目标，且流域内的利益群体诉求需进一步强化并呈现多样性的过程。 4.1.2 小流域综合治理思路和模式是多样化 经过多年的探索，世界各国已发展出多样化的流域治理模式，主要以4个典型阶段为主（协调流域水资源利用为主要目的的单一目标治理阶段；流域水土资源综合利用为主要目的的多目标治理阶段；环境治理与保护为主要目的的流域一体化治理阶段；人与自然和谐为主要目标的流域综合治理新阶段），如欧洲莱茵河流域、澳大利亚墨累—达令河流域、加拿大费雷泽河流域等均在流域综合治理方面为我国提供了一些成功的小流域综合治理的案例。 由于我国不同地区的自然条件和社会经济具有明显的差异性，使得小流域治理工作没有一个简单的模式，也不能简单的依靠工程措施或自然恢复去解决流域面临的生态和社会经济问题，而是通过综合性措施进行系统的综合治理。因此，治理的思路和模式是随着自然、经济和社会条件呈现多变性的，即无固定模式，所以把复杂性与不确定性纳入到治理过程中是十分必要的，其主要以小流域自身的自然生态、社会和经济发展相一致，改变原有的治理结构为主线。 4.2 小流域综合治理要融入经济、政治、文化和社会建设中 实践证明，小流域综合治理要融入到地方的社会经济和文化建设中，治理过程中不能就理论治理，而要与地方经济的发展紧密结合起来，尤其要与区域产业开发结合起来，统一生态效益与经济效益，实现生态建设与经济发展的协调，做到治理水土流失，改善生态环境，发展当地经济，实现群众富裕的几个结合，以经济效益为中心，把小流域治理纳入市场经济发展的轨道，走出了许多具有地方特色的治理开发路子。 小流域综合治理是区域经济与社会可持续发展战略的保障措施，是建设开放式的山清水秀、经济繁荣、城乡富庶、安居乐业、人与自然和谐相处、符合现代文明的生态环境可持续发展的秀美山川的需要。小流域治理要关注当地人们的社会生活和生产环境条件的保护与改善，结合和继承当地的文化，参与式治理;同时小流域治理要结合当地的管理机构、管理制度，协调国家、地方和当地居民的利益，要有助于提高公众的生态文明意识和水平，加强生态文明的文化建设。 4.3 小流域综合治理要适度 小流域综合治理要针对不同区域的生态经济特征，因地制宜的确定目标，要根据不同地区的社会经济情况，国家生态需求，进行适度治理，不应过分强调投资。 首先要符合自然规律，因地制宜：在流域的水土保持规划中，山、水、田、林、路的统一规划和综合整治，需切合当地的自然发生发展规律；在农田、林地、草地、水域、道路以及村庄等土地利用的结构调节过程中，需要相互协调，在规划生产发展方向时，农、林、畜牧业和加工业等，要与当地的资源条件相顺应，不能违背生态系统自身的发展规律和社会经济系统的发展规律而盲目发展； 在流域治理过程中，各项水土保持措施如梯田、水系、沟道等各类工程要因地制宜，就地取材，不能盲目的为了治理而破坏当地的自然风貌，造成新的人为破坏；要充分尊重河流生态系统的自然发展规律，避免过多的占用河道、束河造地、建设截弯取直工程;在植物种的选择上，要充分利用乡土树种，乔灌草相结合、适地适树(灌、草)，防止生物入侵，适度引进优良植物种； 在水资源的开发利用中，要以水源保护为中心，以水资源高效利用为目标，合理开发利用地下水和地表水，优化流域的生产、生活和生态用水，保障防洪安全，建设水源安全、生态安全和防洪安全的小流域。其次要和当地经济社会发展水平及群众的需求相匹配。由于我国社会经济和社会发展水平区域差异性比较明显，所以体现在小流域发展目标和措施上要有匹配性，要适度超前而不是一味超前。 4.4 小流域综合治理要与区域社会经济同步发展与时俱进 小流域综合治理是加快推进生态文明建设的有效途径之一，伴随着经济社会的发展，小流域综合治理也承载更多的需求:经济发展、生态改善、社会和谐，治理模式从最初的坝系建设、减少泥沙发展到现在的清洁型小流域治理等，其发展方向上也需要在更高层次上与当地的主体功能紧密衔接，治理的对象和内容也要与时俱进，随着水土保持事业和社会经济条件的发展，广大民众生活和生产水平有了很大提高，这就导致当地人们对所处的环境条件有更高的要求。 因此，小流域综合治理内容和治理措施也需要必要的调整以适应当地经济、社会发展和公众的多功能需求。如除了防治流域水土流失、改善生态环境以外，还有对旅游的需求、文化的需求以及景观的需求等，因此在措施上，还需要增加必要的雨洪的收集和利用、污水和垃圾的收集和处理等。因此，新时代的小流域综合治理对象、内容和措施等，都应该不断进行调整，以适应经济社会发展水平和民众对生活生产环境条件的需求不断提高。 ● ● ● 山泽研习社粉丝群邀你进群 版权声明： |
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