明朝时，中国就设立总督这一官职。不过，当时总督并不是固定职位。它们只是必要时，朝廷有任务的情况下，处于局势需要，才临时设立的。一旦任务完成，就会立即裁撤。
到清朝以后，总督才成为长期固定设立的职位。这个职位有两种。一种是管理全国某项重要事务的总督。如河道总督、漕运总督。一种是掌管几个省份或地区军政大权的总督。
纵观清朝历史进程中，前者如漕运总督、河道总督等，它们的职权，随着自身管辖事务的衰落而减退。以漕运总督为例。漕运是利用水路，沟通全国，把其他地区钱粮运往京师的重要事务。
可是，随着水路淤塞，铁路、海运兴起，漕运不再重要。漕运总督的地位，自然跟着其他下降。河道总督也是如此。它们的职权，大多被其他官员兼任。晚清时，山东巡抚就兼任山东境内的河道事务。
但是，像直隶总督、两江总督这些掌管几个省份或地区的总督，地位却不断提高。尤其是晚清国库空虚的时候。地方因此获得更大实权。
咸丰年间，直隶总督就兼任长芦盐政的事务。盐政是肥缺，背后挂着前带着钱袋子。兼着其他职权，对于总督处理地方事务，极有帮助。
同治年间，直隶总督又兼着北洋大臣的差事。管辖范围包括直隶、山东、辽宁，辖区内的通商、洋务、外交、海关、军务，还有海军、陆军、大小兵工厂都归直隶总督处理。
相当于手上掌管着清朝半个外交部。这个分量，跟同等级的中枢官员比，也毫不逊色。甚至要超过他们。而所谓封疆大吏，不仅要在地方上说话有分量，到中枢朝堂上，也有地位。
不仅是直隶总督，其余如两江总督，兼着南洋大臣；东三省总督，在军政大权之外，又有外交职权。这都是总督这一职位，历经百年历史变化形成的地位。
当然，这个职位在最初设立的时候，就已经按照封疆大吏的标准。虽然总督会受到很多限制。
比如巡抚。总督跟巡抚之间，并非简单的上下级。它可以调动巡抚。遇到特殊情况，总督可以出动官牒，调动巡抚麾下军队。但是，巡抚也可以向朝廷举报总督。双方的关系，比较复杂。属于既互相监督，又互相合作的关系。
但是，在雍正年间的时候，朝廷推行了一项惯例。如果总督兼职兵部尚书的话，还可以同时兼任都察院右都御史的职位。这个惯例的推出，对于总督一职，影响极大。在清朝官制中，总督属于正二品官阶。
清朝官阶分为九品，每一品有正、从两个级别，共有十八级。正二品官阶在清朝官制中，属于中上水品。但是，想要让总督完整的行使掌握军政，就有很大的问题。
地方官员中，如提督，掌管一省绿营军。它的官阶是从一品。正二品的总督，就无法节制提督。更谈不上总揽军政。而兼任兵部尚书衔、都察院右都御史这两个职位，不仅把总督官阶提拔到从一品。让它可以凭借文官节制武将的惯例，管辖提督。
更重要的是，这两个职位本身很特殊。兵部尚书统管全国军事，总督虽然只挂虚衔，不掌握实权，但也足够调动辖区内官员。
都察院以监察官员为职权，右都一类的职位，都是属地方官担任。总督兼着这个官职，就可以更好节制辖区内文武官员。
这仅是通常情况下的设立。如果遇到情况特殊，总督还可能受到加衔，兼任大学士，提拔为正一品官阶。这已经是朝廷最高级别的官阶。
清朝官制中，已经没有一个地方官职，可以超过总督，或者跟总督平级。它已经是朝廷中，分量最重的封疆大吏。
